◆本報記者張聰

2025年12月26日，生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合住房和城鄉建設部、水利部、農業(yè)農村部共同發(fā)布了第四批生態(tài)環(huán)境損害賠償十大典型案例，江蘇省南通市周某某非法填埋建筑垃圾生態(tài)環(huán)境損害賠償案入選。

記者了解到，該案由檢察機關(guān)提前介入，生態(tài)環(huán)境部門(mén)全面指導，城市管理部門(mén)具體開(kāi)展索賠，三方協(xié)同辦理，是江蘇省首例由城管部門(mén)主導辦理的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件。

北京建筑大學(xué)教授陳家瓏點(diǎn)評指出：“本案在明確部門(mén)職責、堅持修復優(yōu)先、強化多部門(mén)協(xié)同聯(lián)動(dòng)等方面成效顯著(zhù)，高效推動(dòng)了案件辦理，并延伸形成了長(cháng)效治理機制。在依法懲處的同時(shí)，更加注重生態(tài)環(huán)境修復，切實(shí)提高違法成本，不僅有效打擊了非法填埋固體廢物行為，對建筑垃圾私拉亂倒形成有力震懾，也依法修復了受損生態(tài)環(huán)境，取得了良好的環(huán)境與社會(huì )效應?！?/p>

■誰(shuí)來(lái)索賠？

以地方立法破題，激活行業(yè)主管部門(mén)法定職責

2022年以來(lái)，南通市多地頻發(fā)跨區域違法傾倒固體廢物事件，嚴重破壞生態(tài)環(huán)境。2022年12月，路政寧通四大隊提供線(xiàn)索，在啟東市海復鎮某村附近發(fā)現大量外來(lái)不明固體廢物被填埋。南通市啟東生態(tài)環(huán)境局執法人員迅速赴現場(chǎng)開(kāi)展執法檢查，并進(jìn)行初步清挖核查。

經(jīng)司法鑒定，填埋物為生活垃圾與建筑垃圾混合物，總量約6000噸，屬于《中華人民共和國刑法》第三百三十八條所規定的“有害物質(zhì)”，造成生態(tài)環(huán)境損害金額達254.79萬(wàn)元。公安機關(guān)偵查查明，此處填埋系周某某等23人所為，涉嫌環(huán)境污染犯罪。

然而，案件進(jìn)入生態(tài)環(huán)境損害賠償程序后，一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題浮現：建筑垃圾造成的生態(tài)環(huán)境損害，應由哪個(gè)部門(mén)作為賠償權利人？

“建筑垃圾損害賠償的最大難點(diǎn)，一是責任人難以溯源，二是即便找到，往往只是運輸或傾倒環(huán)節的末端人員，難以追查到源頭?！蹦贤ㄊ猩鷳B(tài)環(huán)境局法規標準處處長(cháng)趙建峰坦言。

更關(guān)鍵的是，國家層面的《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規定》并未明確城管部門(mén)在此類(lèi)案件中的主體地位。

“南通的地方立法明確規定，建筑垃圾的行業(yè)主管部門(mén)是城管部門(mén)?！壁w建峰表示，正是這一制度依據，成為破局的關(guān)鍵。

據此，南通市生態(tài)環(huán)境局主動(dòng)協(xié)調檢察機關(guān)，明確提出：“建筑垃圾的行業(yè)主管部門(mén)是市城管局，建議檢察機關(guān)將其納入辦案體系?！?/p>

2023年6月，在案件磋商尚未完成之際，南通市委、市政府審議通過(guò)《關(guān)于貫徹落實(shí)生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規定的實(shí)施方案》，首次在市級制度層面明確：“市城市管理局負責辦理生活垃圾、建筑垃圾等領(lǐng)域生態(tài)環(huán)境損害賠償的具體工作?！?/p>

“這一案件之所以能高效推進(jìn)，一是得益于檢察機關(guān)提前介入；二是地方法規明確了城管部門(mén)的法定職責?！壁w建峰強調道。2025年3月1日，《南通市生態(tài)環(huán)境損害賠償程序規定》正式施行，以地方立法形式將城管、水利、海事等多個(gè)部門(mén)的生態(tài)環(huán)境損害賠償職責予以固化。

“通過(guò)個(gè)案辦理，真正實(shí)現了相關(guān)職能部門(mén)職責的法定化?！壁w建峰說(shuō)。

■怎么賠？

同步推進(jìn)“一案雙查”，以政策激勵引導主動(dòng)履責

確定賠償主體只是第一步。面對23名涉案人員普遍經(jīng)濟能力有限的現實(shí)，如何確保生態(tài)修復落到實(shí)處？

南通的答案是：刑事案件與損害賠償同步推進(jìn)，運用政策杠桿引導責任人主動(dòng)履責。

本案主犯周某某系公司負責人，“在整個(gè)違法鏈條中參與程度深，面臨著(zhù)刑事追責的風(fēng)險，但同時(shí)主觀(guān)上有積極賠償的意愿，且具備一定的賠償能力?！壁w建峰介紹：“《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規定》第十一條明確規定，賠償義務(wù)人積極履行賠償責任的，相關(guān)行政機關(guān)和司法機關(guān)可依法將其作為從輕、減輕或免予處理的情節。我們正是抓住這一關(guān)鍵點(diǎn)，在辦案過(guò)程中持續向其宣講政策?！?/p>

為此，南通市生態(tài)環(huán)境部門(mén)與檢察機關(guān)密切協(xié)調：“要盡可能協(xié)調刑事責任追究和生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠的同步推進(jìn)。充分運用國家政策規定，通過(guò)‘積極理賠’對案件辦理的正面影響，提升當事人生態(tài)環(huán)境損害賠償的意愿?！壁w建峰說(shuō)。

在政策引導下，2023年12月，經(jīng)過(guò)多輪磋商，周某某同意承擔全部生態(tài)環(huán)境損害賠償費用。

盡管周某自身具備相應的修復條件，但相關(guān)部門(mén)并未同意其自行開(kāi)展修復，而是由其繳納了300萬(wàn)元修復保證金?！八m具備自行修復的能力，但既然在明知違法且有能力合規的情況下仍實(shí)施非法填埋行為，我們對其能否真正落實(shí)生態(tài)修復缺乏信任?！壁w建峰解釋道，“因此，我們要求其繳納保證金，由具備資質(zhì)的第三方機構負責修復，待修復工程驗收合格后，再按程序予以返還?！?/p>

2024年初，受污染地塊已完成開(kāi)挖、清運及覆土復綠，生態(tài)功能基本恢復。2024年5月，啟東市城市管理局、啟東市人民檢察院、南通市啟東生態(tài)環(huán)境局3部門(mén)再度聯(lián)合，對除周某某以外的其余22人另案分別開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商。后未就賠償協(xié)議達成一致，現已提起訴訟?！凹聪蛩麄冏匪鞅緫袚绰男械牟糠??！壁w建峰補充道。

“這個(gè)案子的核心，就在于牢牢把握‘一案雙查’機制?！壁w建峰總結道，即在依法追究違法責任的同時(shí)，同步追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責任，具體操作中對違法事實(shí)與環(huán)境損害事實(shí)一并調查、一體推進(jìn)。

■如何建立長(cháng)效機制？

構建“1+N”協(xié)同機制，推動(dòng)治理常態(tài)化制度化

周某某案的意義遠超個(gè)案本身。

“南通很多改革都是這樣：先辦個(gè)案，再推制度?！壁w建峰舉例說(shuō)，此前辦理的長(cháng)江船舶廢油超標案，推動(dòng)海事部門(mén)首次開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償；非法采砂案，則促成水利系統在全國率先實(shí)現索賠實(shí)踐?！懊哭k完一起典型案件，我們就把相關(guān)職責寫(xiě)入地方規定，通過(guò)立法固化?！?/p>

如今，南通已形成“生態(tài)環(huán)境部門(mén)統籌指導、各行業(yè)主管部門(mén)具體主辦”的“1+N”工作格局。趙建峰解釋?zhuān)骸啊y籌’體現在信息匯總、工作部署、案例評選等面上工作；而‘指導’更為關(guān)鍵——我們不是簡(jiǎn)單地指派任務(wù)，而是深度參與?！?/p>

在這起江蘇省首例城管部門(mén)辦理的賠償案件中，生態(tài)環(huán)境部門(mén)全流程參與：協(xié)調司法鑒定機構、提供專(zhuān)家支持、會(huì )同檢察院協(xié)同組織磋商會(huì )等?！澳撤N意義上，就是‘扶上馬、送一程’?！壁w建峰說(shuō)，“我們不只是說(shuō)‘這是你的事’，而是帶著(zhù)他們一起干?！?/p>

為激發(fā)各部門(mén)內生動(dòng)力，南通將生態(tài)環(huán)境損害賠償工作納入污染防治攻堅戰考核體系，并每年聯(lián)合檢察機關(guān)發(fā)布典型案例?！拔覀兊耐ㄖ粌H發(fā)給縣生態(tài)環(huán)境局，還同步發(fā)送給8個(gè)法定職責部門(mén)?！壁w建峰透露，“今年征集2025年典型案例時(shí)，函件直接發(fā)至城管、水利、海事等單位，讓他們切實(shí)感受到‘這是我們共同的工作’?！?/p>

在此案成功辦理的帶動(dòng)下，南通市各部門(mén)協(xié)作力度進(jìn)一步加大，推動(dòng)出臺《關(guān)于常態(tài)化打擊整治跨區域非法轉移、傾倒建筑垃圾違法行為的實(shí)施意見(jiàn)》，在全市范圍內保持依法整治高壓態(tài)勢，對偷運、跨區域填埋垃圾行為實(shí)行“零容忍”。

專(zhuān)項行動(dòng)迅速鋪開(kāi)：在高速公路出入口、通航船閘布設監控設備，對75個(gè)易傾倒點(diǎn)位實(shí)行“白天巡查+凌晨蹲守”；設立100萬(wàn)元舉報獎勵資金，單條線(xiàn)索最高獎勵兩萬(wàn)元；建立“一案一專(zhuān)班”機制，公安提前介入，紀委、監委同步核查“保護傘”；依托與上海城管建立的“雙組長(cháng)”協(xié)作機制，深化長(cháng)三角區域聯(lián)防聯(lián)治。

2025年9月，南通市城市管理局等部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《南通市建筑垃圾全鏈條治理三年行動(dòng)方案（2025年—2027年）》，旨在鞏固專(zhuān)項整治成果，完善全鏈條治理體系，提升常態(tài)化治理水平?！斗桨浮访鞔_，生態(tài)環(huán)境部門(mén)對造成生態(tài)環(huán)境損害的情形，指導城管部門(mén)依法追究賠償責任。

更具前瞻性的是，針對“找不到責任人”或“責任人無(wú)賠償能力”的兜底難題，南通探索由政府購買(mǎi)環(huán)境污染責任保險。2024年，市財政投入兩萬(wàn)元，為全市建筑垃圾非法傾倒事件投保?！氨５氖菓碧幹觅M用——一旦無(wú)法找到傾倒人，或其無(wú)力承擔，保險公司可墊付最高20萬(wàn)元用于清理處置?！壁w建峰介紹，“雖然目前尚未發(fā)生理賠，但這是一種有效的制度預防?！?/p>

治理成效已然顯現：南通市跨區域非法處置建筑垃圾違法行為得到系統性遏制，2025年相關(guān)案件數量較2023年同比下降65%。