近日，《關(guān)于公用事業(yè)領(lǐng)域的反壟斷指南》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指南》）由國務(wù)院反壟斷反不正當競爭委員會(huì )審議通過(guò)并正式發(fā)布。作為我國首部專(zhuān)門(mén)針對供水、供電、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理、公共交通等公用事業(yè)制定的反壟斷指南，其出臺標志著(zhù)我國反壟斷法治建設在關(guān)鍵民生領(lǐng)域邁入精細化、專(zhuān)業(yè)化、制度化的新階段。這不僅是對黨的二十大及二十屆三中、四中全會(huì )“強化反壟斷”“破除地方保護和行政性壟斷”決策部署的有力落實(shí)，更是健全自然壟斷環(huán)節監管體制機制、推動(dòng)全國統一大市場(chǎng)建設、服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的重要制度支撐。

一、回應現實(shí)挑戰：為何需要一部專(zhuān)門(mén)的《指南》

公用事業(yè)具有顯著(zhù)的公共性、基礎性和網(wǎng)絡(luò )依賴(lài)性，其自然壟斷屬性主要體現在管網(wǎng)、電網(wǎng)、路網(wǎng)等基礎設施環(huán)節。然而，自然壟斷并不等于全面壟斷，更不意味著(zhù)經(jīng)營(yíng)者可以濫用其市場(chǎng)力量。實(shí)踐中，部分公用事業(yè)企業(yè)利用在自然壟斷環(huán)節形成的控制力，將壟斷優(yōu)勢不當延伸至工程安裝、設備銷(xiāo)售、增值服務(wù)等競爭性環(huán)節，通過(guò)限定交易、搭售商品、附加不合理交易條件等方式排除、限制競爭，推高經(jīng)營(yíng)成本，損害消費者權益。

《反壟斷法》實(shí)施以來(lái)，反壟斷執法機構在全國范圍陸續查處了一批公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷案件，市場(chǎng)監管總局成立以來(lái)，進(jìn)一步加強公用事業(yè)領(lǐng)域反壟斷執法，現已查辦壟斷協(xié)議和濫用市場(chǎng)支配地位案件共43起。這些案件的查處，一方面積累了公用事業(yè)領(lǐng)域反壟斷執法的經(jīng)驗；另一方面也反映出執法中存在的一些難題，如市場(chǎng)行為與公共服務(wù)義務(wù)交織、行政性壟斷與市場(chǎng)壟斷相互滲透、壟斷行為分析思路和認定標準不夠清晰等。

在此背景下，《指南》應運而生。它系統總結執法經(jīng)驗，廣泛吸納政府部門(mén)、行業(yè)協(xié)會(huì )和企業(yè)、專(zhuān)家學(xué)者、社會(huì )公眾等方面的意見(jiàn)，聚焦公用事業(yè)“自然壟斷+競爭性環(huán)節并存”的結構性特征，首次構建起覆蓋壟斷協(xié)議、濫用支配地位、經(jīng)營(yíng)者集中、行政性壟斷四大維度的全鏈條規制框架，填補了本領(lǐng)域專(zhuān)項制度規則的空白，為執法精準化與企業(yè)合規化提供了“操作手冊”。

二、制度創(chuàng )新亮點(diǎn)：構建科學(xué)、精準、協(xié)同的監管體系

《指南》共七章50條，邏輯嚴密、重點(diǎn)突出，體現出四大制度創(chuàng )新和亮點(diǎn)：

一是堅持“分類(lèi)監管、精準施策”的現代治理理念?！吨改稀坟灤皡^分自然壟斷環(huán)節與競爭性環(huán)節”的核心思路。在基本原則（第3條）、市場(chǎng)支配地位認定（第16條）、經(jīng)營(yíng)者集中審查重點(diǎn)（第30條）等條款中，均強調基于行業(yè)特性進(jìn)行差異化分析。例如，在認定市場(chǎng)支配地位時(shí)，不僅考量市場(chǎng)份額，更突出“控制關(guān)鍵基礎設施能力”“用戶(hù)依賴(lài)程度”“市場(chǎng)進(jìn)入壁壘”等公用事業(yè)特有因素；在審查并購時(shí)，重點(diǎn)關(guān)注自然壟斷主體向競爭性業(yè)務(wù)擴張的集中行為，防止壟斷力量跨環(huán)節傳導。這種“精準滴灌”式監管，避免“一刀切”，既維護了市場(chǎng)競爭秩序，又保障了公共服務(wù)穩定供給。

二是明確公用事業(yè)領(lǐng)域濫用市場(chǎng)支配地位行為的分析因素和正當理由的認定。公用事業(yè)的自然壟斷屬性決定在這個(gè)領(lǐng)域壟斷行為最主要集中表現為濫用市場(chǎng)支配地位，而執法實(shí)踐中存在較多的問(wèn)題往往是濫用行為如何分析以及能否認定當事人存在正當理由。為此，《指南》第三章在闡述公用事業(yè)領(lǐng)域濫用市場(chǎng)支配地位行為的整體分析思路和認定公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者具有市場(chǎng)支配地位的考慮因素基礎上，分別細化認定公用事業(yè)領(lǐng)域不公平高價(jià)、拒絕交易、限定交易、搭售、附加其他不合理交易條件和差別待遇等濫用市場(chǎng)支配地位行為的考慮因素，尤其是有針對性地列舉認定濫用市場(chǎng)支配地位行為時(shí)常見(jiàn)的“正當理由”及通常不能認定為“正當理由”的情形。這對統一執法標準和精準執法具有重要意義。

三是系統規制公平競爭審查和濫用行政權力排除、限制競爭反壟斷執法?！吨改稀返谖逭乱云邨l篇幅闡述了公平競爭審查和濫用行政權力排除、限制競爭相關(guān)制度規則，一方面從事前防范的角度，強調涉及公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者經(jīng)濟活動(dòng)的政策措施應當按照有關(guān)規定進(jìn)行公平競爭審查；另一方面從事后監管角度，對公用事業(yè)領(lǐng)域濫用行政權力限定交易、妨礙其他經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入市場(chǎng)、妨礙商品自由流通、限制特許經(jīng)營(yíng)項目公開(kāi)競爭、強制在本地投資或者設立分支機構、強制經(jīng)營(yíng)者從事壟斷行為、制定含有排除限制競爭內容的規定等行為表現進(jìn)行了細化。上述規定為破除“區域小市場(chǎng)”“政策玻璃門(mén)”提供有力的制度工具，切實(shí)服務(wù)全國統一大市場(chǎng)建設。

四是構建“剛柔并濟、多元共治”的激勵約束機制?！吨改稀凡粌H劃出法律紅線(xiàn)，同時(shí)也注重引導企業(yè)主動(dòng)合規。一方面，細化寬大制度（第44條）、承諾制度（第45條）適用條件，鼓勵經(jīng)營(yíng)者主動(dòng)報告、配合調查、及時(shí)整改；另一方面，引入“合規激勵”機制（第46條），明確執法機構可酌情考慮企業(yè)合規體系建設情況，推動(dòng)從“事后懲處”轉向“事前預防”。同時(shí)，《指南》強化多方協(xié)同治理，要求行業(yè)協(xié)會(huì )加強自律（第5條），建立執法機構與行業(yè)監管、公安、紀檢監察、檢察等部門(mén)的線(xiàn)索移送機制（第48條），并將行政處罰納入信用記錄（第47條），形成“法律+信用+司法”的多維懲戒合力。

三、實(shí)踐意義深遠：規范行業(yè)發(fā)展，增進(jìn)民生福祉

《指南》的實(shí)施將產(chǎn)生多維度的積極影響：對執法機構而言，它是一套專(zhuān)業(yè)、清晰、可操作的執法工具箱，有助于統一裁量尺度、提升辦案質(zhì)效，特別是在處理技術(shù)性強、政策交織復雜的公用事業(yè)案件時(shí)增強執法底氣。對公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者而言，它是一份權威的“合規指引”和“負面清單”。企業(yè)可據此系統檢視自身商業(yè)模式，重點(diǎn)排查是否存在將自然壟斷優(yōu)勢不當延伸至競爭性環(huán)節的風(fēng)險，主動(dòng)完善合規體系，實(shí)現規范與發(fā)展的有機統一。對廣大消費者而言，《指南》以“增進(jìn)民生福祉”為根本落腳點(diǎn)，著(zhù)力規制不公平高價(jià)、拒絕交易、搭售、差別待遇等直接損害群眾利益的行為，推動(dòng)水、電、氣、熱等基本服務(wù)更加優(yōu)質(zhì)、可及、可負擔，讓公平競爭成果真正惠及千家萬(wàn)戶(hù)。對全國統一大市場(chǎng)建設而言，《指南》直擊公用事業(yè)領(lǐng)域市場(chǎng)壟斷和行政壟斷頑疾，以法治化專(zhuān)業(yè)化精細化執法保障要素資源在全國范圍內暢通流動(dòng)，為企業(yè)公平參與公用事業(yè)市場(chǎng)競爭掃清障礙，夯實(shí)統一大市場(chǎng)的制度基礎。

四、展望未來(lái)：推動(dòng)《指南》落地見(jiàn)效，筑牢高質(zhì)量發(fā)展制度根基

《指南》的出臺不僅標志著(zhù)我國反壟斷法治體系在關(guān)鍵民生領(lǐng)域邁出堅實(shí)一步，更承載著(zhù)服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展、保障全體人民共同富裕的深層使命。要真正釋放其制度效能，必須凝聚共識、協(xié)同發(fā)力，尤其要在持續加強反壟斷執法上展現更大作為。

首先，反壟斷執法不是限制發(fā)展，而是為高質(zhì)量發(fā)展清障護航。公用事業(yè)關(guān)乎國計民生，其市場(chǎng)秩序直接關(guān)系億萬(wàn)群眾基本生活保障與獲得感。唯有堅決遏制公用事業(yè)壟斷行為，才能防止“一家獨大”扭曲資源配置、抬高社會(huì )運行成本、擠壓中小企業(yè)發(fā)展空間。執法越有力，市場(chǎng)越公平；監管越精準，服務(wù)越可及。

其次，加強公用事業(yè)反壟斷執法，是建設全國統一大市場(chǎng)的重要舉措。當前，公用事業(yè)領(lǐng)域仍存在以“公共安全”“歷史慣例”為名設置隱性壁壘的現象，阻礙了要素自由流動(dòng)和經(jīng)營(yíng)主體跨區域參與競爭?！吨改稀芬褎澇銮逦t線(xiàn)，下一步亟需通過(guò)常態(tài)化、專(zhuān)業(yè)化、權威化的執法行動(dòng)，將紙面規則轉化為現實(shí)秩序，真正打通制約統一大市場(chǎng)建設的“堵點(diǎn)”和“斷點(diǎn)”。

再次，面對數字化智能化浪潮，反壟斷執法必須更具前瞻性與適應性。隨著(zhù)智慧水務(wù)、智能電網(wǎng)、平臺化供熱等新業(yè)態(tài)加速涌現，數據壟斷、算法合謀、技術(shù)封鎖等新型濫用行為可能悄然滋生。執法機關(guān)應主動(dòng)研判趨勢、更新工具箱，切實(shí)防范“數字時(shí)代的自然壟斷異化”。

加強反壟斷執法，本質(zhì)上是一場(chǎng)以人民為中心的發(fā)展實(shí)踐。水、電、氣、熱、公共交通……這些看似尋常的服務(wù)，卻是人民群眾對美好生活最直接的感知載體。每一次對不公平高價(jià)的糾正、對強制搭售的制止、對拒絕交易的追責，都是對公平正義的守護，是對“發(fā)展為了人民”理念的生動(dòng)詮釋。反壟斷不是目的，而是手段；不是束縛，而是賦能。唯有在公用事業(yè)這一基礎性、戰略性領(lǐng)域持續深化反壟斷規制，才能夯實(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟的公平底座，激活高質(zhì)量發(fā)展的內生動(dòng)力，最終讓改革紅利、競爭紅利、制度紅利真正流淌進(jìn)千家萬(wàn)戶(hù)的日常生活中。（作者王先林系上海交通大學(xué)講席教授、競爭法律與政策研究中心主任，國務(wù)院反壟斷反不正當競爭委員會(huì )專(zhuān)家咨詢(xún)組成員）