公用事業(yè)涵蓋供水、供電、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理、公共交通等為社會(huì )公眾生產(chǎn)生活提供必需的普遍性商品或者服務(wù)的一系列行業(yè)，保障社會(huì )穩定運轉，與群眾生產(chǎn)生活緊密相關(guān),其公平競爭秩序直接關(guān)系民生福祉與經(jīng)濟社會(huì )高質(zhì)量發(fā)展。然而，該領(lǐng)域長(cháng)期壟斷行為多發(fā)頻發(fā)。國務(wù)院反壟斷反不正當競爭委員會(huì )近日發(fā)布實(shí)施的《公用事業(yè)領(lǐng)域的反壟斷指南》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指南》）旨在破解公用事業(yè)領(lǐng)域反壟斷執法難題，引導經(jīng)營(yíng)者加強反壟斷合規，規范市場(chǎng)秩序、保障公共利益，進(jìn)一步夯實(shí)了公用事業(yè)反壟斷領(lǐng)域執法與合規的制度根基，彰顯了鮮明的時(shí)代特征與實(shí)踐導向。

一、《指南》的突出制度亮點(diǎn)在于規則創(chuàng )新

作為公用事業(yè)領(lǐng)域的專(zhuān)門(mén)性反壟斷規范，《指南》立足領(lǐng)域特性、監管執法與合規需求，在規則設計上實(shí)現對公用事業(yè)“公共性+市場(chǎng)性”雙重屬性的精準適配，構建起“原則引領(lǐng)—行為規制—責任適用—協(xié)同治理”的完整體系，表現為四大突出亮點(diǎn)：

一是堅持民生導向，確立科學(xué)監管原則框架?！吨改稀返谌龡l明確了“維護公平競爭、依法科學(xué)監管、增進(jìn)民生福祉、服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展”四項基本原則，指導制度規則設計與實(shí)施的全過(guò)程?！吨改稀肪珳拾盐展檬聵I(yè)公共性與市場(chǎng)性并存的特點(diǎn)，明確提出“區分自然壟斷環(huán)節與競爭性環(huán)節”的監管思路，既承認公用事業(yè)的自然壟斷屬性，又強調在競爭性環(huán)節保障充分競爭，有效防止經(jīng)營(yíng)者利用自然壟斷優(yōu)勢向上下游延伸擠壓競爭空間，清晰發(fā)出了“自然壟斷不等于可以濫用支配地位”的監管信號?！吨改稀凡粌H明晰了“競爭紅線(xiàn)”，而且劃清了“民生底線(xiàn)”，將“增進(jìn)民生福祉”作為核心價(jià)值導向，確保監管執法和公用事業(yè)不偏離公益屬性。

二是細化認定標準，清晰劃定違法行為邊界?！吨改稀房偨Y提煉執法經(jīng)驗，對公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位等壟斷行為的認定標準進(jìn)行全面細化，形成“行為表現+認定標準+舉證規則”的清單化指引。對于壟斷協(xié)議，《指南》第十條列舉了公用事業(yè)領(lǐng)域橫向壟斷協(xié)議常見(jiàn)的表現形式，包括固定價(jià)格、限制產(chǎn)量、劃分市場(chǎng)等，特別強調經(jīng)營(yíng)者可能以“口頭約定、召開(kāi)會(huì )議或者簽訂書(shū)面協(xié)議”等形式達成協(xié)議，是對南京10家瓶裝液化氣經(jīng)營(yíng)者壟斷協(xié)議案等典型案件的總結歸納；第十一條則對縱向壟斷協(xié)議的表現形式與強制實(shí)施手段予以細化，涵蓋固定轉售價(jià)格、間接限定價(jià)格等行為。對于濫用市場(chǎng)支配地位，《指南》第十七條至第二十三條逐一細化了認定不公平高價(jià)、拒絕交易等公用事業(yè)領(lǐng)域常見(jiàn)濫用市場(chǎng)支配地位行為的考慮因素。例如，第十九條第一款第（三）項列舉的以“通過(guò)設置報裝流程、服務(wù)過(guò)程、格式合同、管理系統、名錄庫等方式”實(shí)施的限定交易行為，體現出威海水務(wù)集團濫用市場(chǎng)支配地位案等典型案件的違法情節?！吨改稀穼谭ń?jīng)驗的提煉和吸收，實(shí)現了“執法經(jīng)驗—規則細化—精準執法”的良性循環(huán)。

三是前瞻新型壟斷監管，適配數字經(jīng)濟發(fā)展需求。隨著(zhù)公用事業(yè)數字化轉型加速，未來(lái)很可能出現經(jīng)營(yíng)者利用用戶(hù)數據、技術(shù)算法等在公用事業(yè)領(lǐng)域實(shí)施的壟斷行為?！吨改稀返谄邨l規定：“公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者不得利用數據和算法、技術(shù)、資本優(yōu)勢以及平臺規則等從事《中華人民共和國反壟斷法》禁止的壟斷行為”，明確將數字經(jīng)濟背景下的新型壟斷形態(tài)納入監管范圍，體現了規則的前瞻性與開(kāi)放性?！吨改稀奉A警了公用事業(yè)領(lǐng)域利用數據、技術(shù)、算法等實(shí)施的新型壟斷行為邊界，為預防和制止此類(lèi)行為提供了規則接口。

四是構建多元治理體系，強化合規激勵與協(xié)同監管?！吨改稀吠黄啤爸靥幜P、重事后”的傳統監管模式，構建起“懲戒+激勵+協(xié)同”的多元治理框架。在合規激勵方面，第四條、第五條明確要求經(jīng)營(yíng)者與行業(yè)協(xié)會(huì )加強反壟斷合規建設；第四十四條明確寬大制度適用，鼓勵經(jīng)營(yíng)者主動(dòng)報告壟斷行為并配合調查；第四十六條建立了合規激勵機制，將合規管理制度建設和實(shí)施情況作為處罰考量因素。在協(xié)同監管方面，第四十八條建立反壟斷執法機構與行業(yè)主管部門(mén)、公安機關(guān)、紀檢監察機關(guān)的銜接機制，形成監管合力。在社會(huì )監督方面，第六條暢通投訴舉報渠道，保障公眾監督“有入口、有回聲”。

二、《指南》對反壟斷執法難點(diǎn)作出系統性破解

《指南》通過(guò)針對性的規則設計，對公用事業(yè)反壟斷監管面臨自然壟斷與競爭邊界模糊、地域壁壘長(cháng)期存在、政企權責邊界不清、部分壟斷行為復雜隱蔽等深層難點(diǎn)進(jìn)行系統性破解，為反壟斷執法提供了精準導航。

一是破解自然壟斷與競爭邊界模糊的認定難點(diǎn)。公用事業(yè)的核心網(wǎng)絡(luò )環(huán)節具有自然壟斷屬性，但是，在工程施工、設備采購、增值服務(wù)等環(huán)節仍存在競爭空間。如何區分“合法自然壟斷”與“違法濫用支配地位”，是執法難題之一?！吨改稀吠ㄟ^(guò)“環(huán)節區分+效果導向”的雙重框架破解這一難題：一方面，第八條明確相關(guān)市場(chǎng)界定需結合物理網(wǎng)絡(luò )覆蓋范圍、特許經(jīng)營(yíng)范圍等因素，精準劃分自然壟斷環(huán)節的邊界；另一方面，第二十四條正向細化了認定“正當理由”可以考慮的因素，第二十五條反向細化了“無(wú)法律法規依據以保障公共安全為由”“補償業(yè)務(wù)虧損”等“一般不能認定為正當理由的情形”，從而精準識別與認定經(jīng)營(yíng)者利用自然壟斷環(huán)節的支配地位在競爭性環(huán)節實(shí)施的壟斷行為。

二是破解地域壁壘長(cháng)期存在的實(shí)踐難點(diǎn)。公用事業(yè)的地域屬性導致地方保護、市場(chǎng)分割等問(wèn)題突出，部分地方通過(guò)限定注冊地、歧視性收費等方式排斥外地經(jīng)營(yíng)者，形成“監管孤島”，阻礙全國統一大市場(chǎng)建設?！吨改稀返谖逭聦?zhuān)門(mén)針對濫用行政權力排除、限制競爭行為作出詳細規定，旨在破解地域壁壘難題。例如，第三十三條禁止行政機關(guān)通過(guò)設置不合理的項目庫、名錄庫、備選庫、資格庫等方式限定交易；第三十五條明確禁止對異地商品設定歧視性收費、技術(shù)標準、行政許可等行為，妨礙公用事業(yè)領(lǐng)域商品在地區之間的自由流通；第三十六條嚴禁排斥外地經(jīng)營(yíng)者參與特許經(jīng)營(yíng)項目競爭。結合市場(chǎng)監管機構近幾年辦結行政性壟斷案件的實(shí)踐觀(guān)察，《指南》的規則設計為打破公用事業(yè)地域壁壘提供了明確依據，進(jìn)一步強化了反壟斷執法的統一性與權威性。

三是破解政企權責邊界不清的監管錯位難點(diǎn)。部分地區存在行政機關(guān)與公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者關(guān)系緊密、權責邊界不清，行政機關(guān)強制經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷行為的情況，增大反壟斷執法難度?！吨改稀返谌藯l明確禁止行政機關(guān)通過(guò)行政指導、政策文件等方式強制或者變相強制經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷行為；第四十二條規定經(jīng)營(yíng)者因行政機關(guān)濫用權力而實(shí)施壟斷行為的，可依法從輕或減輕處罰，既厘清了政企責任邊界，又避免了經(jīng)營(yíng)者“被動(dòng)違法”承擔過(guò)重責任。這一規則設計既強化了對行政權力的約束，又為執法機構區分責任、精準執法提供了依據。

四是破解壟斷行為復雜隱蔽的調查取證難點(diǎn)。公用事業(yè)領(lǐng)域部分案件缺乏書(shū)面協(xié)議等直接證據，多以口頭約定、行業(yè)“潛規則”等形式存在，或者故意拖延服務(wù)等方式變相實(shí)施，調查取證難度較大，在辦案實(shí)踐中，執法機構需要通過(guò)調查當事人內部文件、溝通記錄或者對下游用戶(hù)走訪(fǎng)搜集間接證據，構建起完整證據鏈，才能認定壟斷行為違法事實(shí)。對此，《指南》通過(guò)細化行為認定表現形式，為執法提供可行的操作方案，例如第十條明確“口頭約定、召開(kāi)會(huì )議”也可能達成壟斷協(xié)議；第十八條明確“通過(guò)故意延遲或者停止供應等方式，拖延、中斷為交易相對人提供供應服務(wù)”或者“設置嚴重損害交易相對人利益的限制性條件，使交易相對人難以接受其供應服務(wù)”也可能構成濫用市場(chǎng)支配地位拒絕交易行為。

三、《指南》有力推動(dòng)公用事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

《指南》并非簡(jiǎn)單的執法工具，而是立足公用事業(yè)特點(diǎn)、服務(wù)國家發(fā)展全局的系統性制度設計。其正式實(shí)施，標志著(zhù)我國對自然壟斷行業(yè)的反壟斷執法進(jìn)入了更精準、更系統、更協(xié)同的新階段，將有力推動(dòng)公用事業(yè)領(lǐng)域乃至整個(gè)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

一是破除市場(chǎng)壁壘，建設統一大市場(chǎng)?！吨改稀吠ㄟ^(guò)對公用事業(yè)領(lǐng)域壟斷行為的精準規制，實(shí)現了“事前預防—事中監管—事后懲戒”的全鏈條覆蓋，有力破除公用事業(yè)領(lǐng)域的地域壁壘與市場(chǎng)分割，促進(jìn)要素資源在更大范圍內優(yōu)化配置，為全國統一大市場(chǎng)建設提供重要支撐。

二是強化企業(yè)合規，規范行業(yè)發(fā)展?！吨改稀穼⒑弦幗ㄔO貫穿規則始終，通過(guò)“正向激勵+反向約束”雙向耦合，形成了“合規受益、違法受懲”的鮮明導向，有助于強化公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者的反壟斷合規意識，引導其從“被動(dòng)合規”向“主動(dòng)合規”轉型，進(jìn)而推動(dòng)全行業(yè)合規水平提升，規范健康發(fā)展。

三是降低社會(huì )成本，惠及廣大民生。公用事業(yè)屬于城市基礎設施服務(wù)，其價(jià)格和效率直接影響全社會(huì )經(jīng)營(yíng)者營(yíng)商成本和居民生活成本?！吨改稀啡嬉幹乒檬聵I(yè)領(lǐng)域壟斷行為，將有效降低企業(yè)和居民的用能、用水等基礎成本，增進(jìn)民生福祉。

四是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)生態(tài)，激發(fā)競爭活力?！吨改稀吠ㄟ^(guò)打破市場(chǎng)壟斷和行政壟斷，推動(dòng)公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者通過(guò)提升服務(wù)質(zhì)量和管理效率來(lái)贏(yíng)得市場(chǎng)，使更多中小企業(yè)能夠公平參與公用事業(yè)相關(guān)市場(chǎng)競爭，為廣大經(jīng)營(yíng)主體營(yíng)造市場(chǎng)化法治化的營(yíng)商環(huán)境，充分激發(fā)競爭活力。

公用事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，離不開(kāi)公平競爭的市場(chǎng)環(huán)境，需要清晰完善的制度保障。只有這樣，才能保障自然壟斷環(huán)節的穩定、激發(fā)競爭性環(huán)節的活力?；趯檬聵I(yè)特性和規律的認識和把握，吸收在公用事業(yè)領(lǐng)域反壟斷執法經(jīng)驗，《指南》通過(guò)科學(xué)的原則框架、細化的規則設計、多元的治理體系，破解長(cháng)期存在的監管難點(diǎn)，為執法實(shí)踐提供清晰指引?！吨改稀返膶?shí)施，必將推動(dòng)公用事業(yè)領(lǐng)域競爭秩序更加完善、經(jīng)營(yíng)者合規意識顯著(zhù)提升、群眾獲得感持續增強，讓公用事業(yè)既保持公益底色，又充滿(mǎn)市場(chǎng)活力，為增進(jìn)民生福祉、服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展作出更大貢獻。（作者時(shí)建中系中國政法大學(xué)教授、國務(wù)院反壟斷反不正當競爭委員會(huì )專(zhuān)家咨詢(xún)組副組長(cháng)）