高質(zhì)量推進(jìn)城市更新

倪 虹

2025年7月召開(kāi)的中央城市工作會(huì )議明確提出，“以推進(jìn)城市更新為重要抓手”，“以建設創(chuàng )新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市為目標”。這是以習近平同志為核心的黨中央統籌中華民族偉大復興戰略全局和世界百年未有之大變局，科學(xué)把握城市發(fā)展方位，深刻洞察城市發(fā)展規律，就推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展作出的重大戰略部署。2025年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟工作會(huì )議強調，“高質(zhì)量推進(jìn)城市更新”。新征程上，我們要堅決貫徹落實(shí)黨中央決策部署，順應城市工作新形勢、改革發(fā)展新要求、人民群眾新期待，高質(zhì)量推進(jìn)城市更新，大力推動(dòng)城市結構優(yōu)化、動(dòng)能轉換、品質(zhì)提升、綠色轉型、文脈賡續、治理增效，牢牢守住城市安全底線(xiàn)，努力走出一條中國特色城市現代化新路子。

一

高質(zhì)量發(fā)展是全面建設社會(huì )主義現代化國家的首要任務(wù)。城市是經(jīng)濟、政治、文化、社會(huì )等方面活動(dòng)的中心，城市發(fā)展水平是衡量一個(gè)國家現代化水平的重要標志。必須更好發(fā)揮城市作為現代化建設的重要載體作用，以城市高質(zhì)量發(fā)展為我國經(jīng)濟社會(huì )高質(zhì)量發(fā)展筑牢堅實(shí)支撐。改革開(kāi)放以來(lái)，我國經(jīng)歷了世界上規模最大、速度最快的城鎮化進(jìn)程。進(jìn)入新時(shí)代，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導下，我國新型城鎮化水平和城市發(fā)展能級、規劃建設治理水平、宜業(yè)宜居水平、歷史文化保護傳承水平、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量大幅提升，城市發(fā)展取得了舉世矚目的歷史性成就。當前，我國城市發(fā)展形勢發(fā)生深刻變化，城市更新的重要作用更加凸顯。

城市更新是城市內涵式發(fā)展的必然要求。國際經(jīng)驗表明，當城鎮化速度放緩、逐步進(jìn)入穩定發(fā)展階段，有關(guān)國家會(huì )結合自身特點(diǎn)對城市進(jìn)行有機更新，開(kāi)展城市重建、城市復興、城市改造、城市再開(kāi)發(fā)、城市再生等行動(dòng)?，F在，我國城鎮化正從快速增長(cháng)期轉向穩定發(fā)展期，城鎮大的空間格局基本形成，城市發(fā)展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質(zhì)增效為主的階段，從追求規模擴張、拉大城市框架轉向存量提質(zhì)增效和內涵式發(fā)展。城市發(fā)展階段不同，面臨的矛盾問(wèn)題和要求不同，城市工作的重心和著(zhù)力點(diǎn)需要相應調整。要適應存量時(shí)代要求，通過(guò)城市更新，完善城市功能、優(yōu)化城市結構、提升城市品質(zhì)，推動(dòng)城市實(shí)現更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發(fā)展。

城市更新是實(shí)現人民群眾對美好生活向往的迫切需要。城市的核心是人，城市是人民幸福生活的重要空間。目前，我國超過(guò)9.4億人生活在城鎮，人民群眾對美好生活的需要從“有沒(méi)有”轉向“好不好”，對更加安全舒適的居住條件、更加優(yōu)質(zhì)均衡的公共服務(wù)、更加便捷高效的基礎設施、更加優(yōu)美宜人的城市環(huán)境充滿(mǎn)期待。同時(shí)，我國人口結構發(fā)生較大變化，呈現少子化、老齡化、區域人口增減分化的趨勢性特征。比如，我國總和生育率連續多年在更替水平以下，2022—2024年每年新出生人口數都低于1000萬(wàn)人；2024年65周歲及以上老年人口占總人口比重達到15.6%；19個(gè)城市群承載了全國75%的人口，人口持續向城市群、都市圈流入。這些都對城市發(fā)展和基礎設施、公共服務(wù)設施優(yōu)化配置提出新要求。推進(jìn)城市更新，有利于適應人口結構變化和居民消費升級需要，優(yōu)化設施配置和服務(wù)供給，更加精準高效地滿(mǎn)足居民多樣化、差異化需求，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

城市更新是加快城市動(dòng)能轉換的有效途徑。改革開(kāi)放40多年來(lái)，工業(yè)化和城鎮化雙輪驅動(dòng)、協(xié)同發(fā)展，人口、土地、政策三大紅利不斷釋放，有力推動(dòng)了我國城市發(fā)展?，F在，我國部分城市人口趨勢性減少，土地出讓收入大幅下降，城市發(fā)展動(dòng)能不足的問(wèn)題開(kāi)始顯現。城市發(fā)展必須從要素驅動(dòng)轉向創(chuàng )新驅動(dòng)、從規模擴張轉向內涵提升，加快形成新的動(dòng)力機制。城市更新是穩投資、促消費的關(guān)鍵載體?！笆逦濉逼陂g，實(shí)施城鎮老舊小區改造、老舊街區改造、老舊廠(chǎng)房改造、城市基礎設施更新改造等城市更新重點(diǎn)任務(wù)，涉及直接投資規模巨大，不僅可以重塑功能空間、再造產(chǎn)業(yè)生態(tài)、營(yíng)造消費場(chǎng)景，提升存量資源價(jià)值，還將帶動(dòng)數十萬(wàn)億元的投資和消費。

城市更新是提升城市安全韌性的重要舉措。經(jīng)過(guò)幾十年的快速發(fā)展，我國已形成了超大體量的城鎮房屋和市政管網(wǎng)、道路橋梁等基礎設施。據第一次全國自然災害綜合風(fēng)險普查數據，我國城鎮房屋建筑面積達660億平方米，各類(lèi)市政管網(wǎng)長(cháng)度超過(guò)380萬(wàn)公里，部分房屋及設施設備逐步老化，一些市政管網(wǎng)長(cháng)期高負荷運行，風(fēng)險隱患逐步累積。迫切需要通過(guò)城市更新，統籌發(fā)展和安全，系統整治消除各類(lèi)安全隱患，提高城市空間韌性、設施韌性、管理韌性，以高水平安全保障城市高質(zhì)量發(fā)展。

二

作為推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的綜合性、系統性戰略行動(dòng)，城市更新不僅是物理空間的改造，更是城市發(fā)展模式的轉型，需要把握好以下幾對要求。

統籌投資于物和投資于人。建設現代化人民城市，“現代化”是對城市發(fā)展質(zhì)量和水平的綜合性要求，“人民”二字體現了中國特色城市發(fā)展道路的本質(zhì)屬性。長(cháng)期以來(lái)，通過(guò)持續開(kāi)展基礎設施、房屋建筑等“物”的投資，我國城市積累了大量實(shí)物資本，在拉動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)的同時(shí)，帶動(dòng)了居民財富積累和消費能力提升。在城市發(fā)展“兩個(gè)轉向”的新方位下，必須更好地統籌投資于物和投資于人，為城市高質(zhì)量發(fā)展注入新動(dòng)能。推進(jìn)城市更新，既要挖掘投資于物的潛力，更新升級城市基礎設施、老舊小區和住房等，也要加大對人的投資，圍繞人的全生命周期需求，擴大育幼、養老、健康、教育、技能培訓等服務(wù)供給，推動(dòng)人力資本積累，持續保障和改善民生。

統籌有效市場(chǎng)和有為政府。處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，是構建高水平社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的核心問(wèn)題?，F在，一些地方推進(jìn)城市更新以政府為主導，市場(chǎng)作用發(fā)揮不充分。進(jìn)入以存量提質(zhì)增效為主的新階段，必須堅持有效市場(chǎng)和有為政府相結合，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，做到既“放得活”又“管得好”。要拓寬社會(huì )資本參與渠道，鼓勵引導經(jīng)營(yíng)主體參與城市更新，對于有收益的項目要更多依靠市場(chǎng)力量。同時(shí)，要在城市更新的制度供給上下功夫，做好底線(xiàn)管控、民生保障、行業(yè)監管等，對于不能完全依賴(lài)市場(chǎng)機制作用的基礎設施、公共服務(wù)等領(lǐng)域，政府要發(fā)揮積極作用，確保城市可持續發(fā)展和解決好人民群眾急難愁盼。

統籌做優(yōu)增量和盤(pán)活存量。存量與增量是相輔相成的有機整體，存量提質(zhì)為增量發(fā)展騰出空間，增量?jì)?yōu)化為存量活化提供支撐。當前，大部分城市的建成區面積、開(kāi)發(fā)強度已經(jīng)達到較高水平。城市發(fā)展積累的龐大存量資源，既是寶貴的物質(zhì)財富，又是破解城市發(fā)展空間瓶頸、提升城市品質(zhì)活力的關(guān)鍵要素。城市更新就是通過(guò)盤(pán)活存量來(lái)帶動(dòng)增量，筑巢引鳳、騰籠換鳥(niǎo)，為科技研發(fā)、文化創(chuàng )意、休閑娛樂(lè )等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展提供載體。

統籌文化遺產(chǎn)保護和傳承發(fā)展。歷史文化是城市的靈魂，也是城市魅力的關(guān)鍵。在城市更新中要注重保護好歷史文化遺產(chǎn)，從堅定文化自信的高度，多層次、全方位深入挖掘歷史文化遺產(chǎn)的文化價(jià)值、精神內涵，進(jìn)行原真性保護，堅決糾治大拆大建、拆真建假、失管失修等問(wèn)題。同時(shí)，要注重以用促保、活態(tài)傳承，采用“繡花”、“織補”等方式進(jìn)行微改造，推動(dòng)歷史文化遺產(chǎn)煥發(fā)新活力、綻放新魅力、賦予新動(dòng)力，讓歷史文化與現代生活融為一體、相得益彰。

三

目前，我國城市更新領(lǐng)域很多現行的政策制度，是在大規模增量建設時(shí)期形成的，主要用來(lái)解決“有沒(méi)有”的問(wèn)題，已經(jīng)不適應存量提質(zhì)增效、解決“好不好”問(wèn)題的客觀(guān)需要。在推進(jìn)城市更新實(shí)踐中，要與時(shí)俱進(jìn)、改革創(chuàng )新、轉變理念，研究破解規劃、資金、運營(yíng)等方面深層次機制問(wèn)題，加快建立可持續的城市更新模式。

關(guān)于理念的問(wèn)題。理念是行動(dòng)的先導。城市發(fā)展階段的變化，必然要求轉變城市發(fā)展理念。要站穩人民立場(chǎng)，堅持人民城市人民建、人民城市為人民，把讓人民安居樂(lè )業(yè)放在首位，把最好的資源留給人民。堅持想明白、干實(shí)在，尊重科學(xué)、尊重規律、尊重實(shí)際。打破“重建設、輕治理”的傳統思維和習慣做法，從習慣于抓增量建設轉變?yōu)樯朴谧ゴ媪刻豳|(zhì)增效。堅持把城市作為有機生命體系統謀劃，以全生命周期理念來(lái)推進(jìn)城市更新。樹(shù)立和踐行正確政績(jì)觀(guān)，敬畏歷史、敬畏文化、敬畏生態(tài)，為城市留下記憶，為人們留住鄉愁。

關(guān)于規劃的問(wèn)題。城市規模擴張時(shí)期形成的規劃管控體系，不適應城市更新工作要求，亟須建立完善以需求為導向、以項目為牽引的城市更新體制機制。推進(jìn)城市更新，關(guān)鍵是找準問(wèn)題和有效解決問(wèn)題。要建立城市體檢與城市更新一體化推進(jìn)機制，深入開(kāi)展城市體檢，堅持問(wèn)題導向和目標導向，查找人民群眾身邊的急難愁盼問(wèn)題和影響城市競爭力、承載力、可持續發(fā)展的短板弱項。體檢查找出來(lái)的問(wèn)題，就是城市更新的重點(diǎn)。要建立城市更新規劃實(shí)施機制，科學(xué)編制城市更新專(zhuān)項規劃，建立完善“專(zhuān)項規劃—片區策劃—項目實(shí)施方案”的規劃實(shí)施體系，精準推動(dòng)項目落地。同時(shí)，強化城市更新規劃與國土空間規劃的銜接，根據城市更新項目實(shí)施需要，科學(xué)編制和調整詳細規劃。

關(guān)于資金的問(wèn)題。大多數城市更新項目初期投入成本高，長(cháng)效運營(yíng)的成本回收周期較長(cháng)，亟須多方發(fā)力、多措并舉，建立可持續的城市更新和建設運營(yíng)投融資體系。首先，要落實(shí)出資責任，企業(yè)受益的，企業(yè)要承擔出資責任；個(gè)人受益的，個(gè)人要承擔相應責任；屬于公共事務(wù)的，政府要承擔出資責任。按照中央部署，對于涉及重大安全和基本民生保障的，中央財政加大專(zhuān)項轉移支付支持力度，中央預算內投資給予適當補助。同時(shí)，要積極引入社會(huì )資金，鼓勵金融機構創(chuàng )新金融工具，開(kāi)發(fā)金融產(chǎn)品，提供長(cháng)周期、低利率的信貸資金。城市更新資金渠道多、種類(lèi)多、投向多，要做好項目資金“拼盤(pán)”，提高資金使用效益。

關(guān)于運營(yíng)的問(wèn)題。謀劃實(shí)施更新項目要精打細算，從全生命周期角度考慮運營(yíng)維護，推動(dòng)資產(chǎn)和土地持續增值、產(chǎn)生效益、回報投資，保證項目持續運營(yíng)。首先，要激發(fā)產(chǎn)權人的主動(dòng)性，鼓勵自主進(jìn)行更新改造和長(cháng)效運營(yíng)。從項目謀劃之初就積極引入專(zhuān)業(yè)化運營(yíng)單位，確保與市場(chǎng)需求相匹配。對于市政公共事業(yè)，應用好市場(chǎng)化手段，但不能簡(jiǎn)單一放了之，城市政府該兜底的要兜好底。同時(shí)，要注重資金平衡。城市更新是一個(gè)長(cháng)期的過(guò)程，資金需求量大，很多公益類(lèi)項目不能產(chǎn)生收益。要加強資源整合，通過(guò)總體打包、區域統籌、肥瘦搭配等形式，從點(diǎn)狀更新轉向區域、民生、產(chǎn)業(yè)統籌更新。

四

城市更新是一項復雜的系統工程。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于持續推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見(jiàn)》，明確了8項重點(diǎn)任務(wù)，提出6項保障政策，對城市更新工作作出了頂層設計。高質(zhì)量推進(jìn)城市更新，要堅決貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，堅持人民城市理念，統籌落實(shí)各項重點(diǎn)任務(wù)和完善制度機制，一體推進(jìn)好房子、好小區、好社區、好城區“四好”建設，穩步實(shí)施好一系列民生工程、發(fā)展工程、安全工程，不斷推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展取得新進(jìn)展新成效。

著(zhù)力營(yíng)造高品質(zhì)生活空間。安居是人民群眾幸福生活的基點(diǎn)。要有序推進(jìn)安全、舒適、綠色、智慧的“好房子”建設，大力實(shí)施房屋品質(zhì)提升工程，推動(dòng)城市危舊房改造，鼓勵以自主更新、原拆原建方式改造老舊住房。實(shí)施物業(yè)服務(wù)質(zhì)量提升行動(dòng)，推進(jìn)物業(yè)服務(wù)進(jìn)家庭。持續抓好城鎮老舊小區改造，在地級及以上城市全面推進(jìn)完整社區建設，穩步實(shí)施城中村改造。完善城市功能，補齊民生領(lǐng)域公共服務(wù)設施短板，修復城市生態(tài)系統，改善人居環(huán)境，不斷提高居民居住和生活品質(zhì)。

著(zhù)力激發(fā)城市發(fā)展活力。城市發(fā)展活力是城市經(jīng)濟發(fā)展和文化軟實(shí)力的綜合體現。要創(chuàng )新存量資源盤(pán)活機制和方式，拓展新的發(fā)展空間。深入推進(jìn)老舊街區改造，積極改造提升商業(yè)步行街和舊商業(yè)街區，以市場(chǎng)化方式推動(dòng)老舊廠(chǎng)區改造，統籌實(shí)施老舊火車(chē)站與周邊老舊街區改造，推進(jìn)各類(lèi)老舊街區功能轉換、業(yè)態(tài)升級、活力提升，因地制宜打造一批活力街區，讓城市更具“煙火氣”。推動(dòng)歷史文化街區、歷史建筑保護修繕和活化利用，為新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展打開(kāi)空間，以?xún)?yōu)質(zhì)供給激發(fā)市場(chǎng)潛力。

著(zhù)力提升城市安全韌性。城市燃氣、橋梁、供水、排水、供熱、綜合管廊等城市基礎設施，就像人體的“神經(jīng)”和“血管”，是城市安全運行的保障。要加快城市地下管線(xiàn)管網(wǎng)建設改造，因地制宜建設地下綜合管廊，完善建設運維長(cháng)效管理制度。統籌城市防洪和內澇治理，持續建設城市排水防澇工程體系，提升應急處置能力。開(kāi)展新型城市基礎設施建設，推進(jìn)城市基礎設施生命線(xiàn)安全工程建設，守牢城市安全運行底線(xiàn)。

著(zhù)力提高城市治理水平。推進(jìn)城市更新的過(guò)程，也是完善城市治理的過(guò)程。要加強系統治理，發(fā)揮好“一委一辦一平臺”作用，依托城市運行管理服務(wù)平臺，建立健全城市黨委或政府主要負責同志牽頭的城市管理統籌協(xié)調機制，構建起組織指揮統一、部門(mén)協(xié)同聯(lián)動(dòng)、城市全域覆蓋的工作體系。加強基層治理，堅持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗”，深入開(kāi)展城市管理進(jìn)社區，讓管理、服務(wù)、執法資源直達基層，努力把矛盾和問(wèn)題化解在基層、解決在萌芽狀態(tài)；在社區層面難以解決的，通過(guò)“吹哨報到”等機制，由市、區及相關(guān)部門(mén)協(xié)同，高效解決好群眾身邊的急難愁盼問(wèn)題。

作者：住房和城鄉建設部黨組書(shū)記、部長(cháng)