【經(jīng)濟日報·視點(diǎn)】耕地資源是關(guān)系十幾億人吃飯的大事。面對經(jīng)濟發(fā)展占用耕地的剛性需求，如何更有效保護耕地，如何破解占補平衡的難題，成為耕地保護新政要解決的問(wèn)題�！蛾P(guān)于加強耕地保護和改進(jìn)占補平衡的意見(jiàn)》明確提出，繼續實(shí)施最嚴格的耕地保護制度，同時(shí)提出了改進(jìn)耕地占補平衡管理方式——
“但留方寸地，好與子孫耕”，耕地是我國最為寶貴的資源，關(guān)系十幾億人的吃飯大事。日前，中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于加強耕地保護和改進(jìn)占補平衡的意見(jiàn)》，這是1997年以來(lái)，中央再次就耕地保護專(zhuān)門(mén)發(fā)文。文件明確了繼續實(shí)施最嚴格的耕地保護制度，同時(shí)提出了改進(jìn)耕地占補平衡管理方式。面對經(jīng)濟發(fā)展占用耕地的剛性需求，如何更有效保護耕地，如何破解占補平衡的難題，成為耕地保護新政要解決的問(wèn)題。
占補平衡：
數量平衡更要質(zhì)量相當
作為對經(jīng)濟建設占用耕地的補救措施，耕地占補平衡政策此前效果可圈可點(diǎn)。據統計，1999年至2005年間，全國建設占用耕地5928萬(wàn)畝，同時(shí)補充了耕地6929萬(wàn)畝，有效彌補了各類(lèi)建設占用耕地造成的損失。與此同時(shí)，占補平衡政策對節約集約用地有倒逼的效果，全國年均建設占用耕地的規模從1985年至1996年的750萬(wàn)畝下降到1999年至2015年間的350萬(wàn)畝。
隨著(zhù)工業(yè)化、城鎮化的推進(jìn)，占地需求和補地資源空間不匹配等問(wèn)題日益顯現，實(shí)現耕地占補平衡、占優(yōu)補優(yōu)的難度也日趨加大。地方政府要發(fā)展經(jīng)濟，城鎮建制面積要擴展，廠(chǎng)房車(chē)間要擴容，這些都離不開(kāi)土地。新增建設占用耕地是造成耕地減少的主要原因，也是造成占補平衡困難的主要因素。一方面是經(jīng)濟發(fā)展對新增用地的需求，另一方面是耕地保護任務(wù)重，如何找到兩者的平衡，以更少的土地投入支撐經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展，成為考驗不少地方的難題。
由于耕地后備資源普遍匱乏，很多地方不得不將補充地塊選擇在偏遠的山區丘陵地帶。據第二次全國土地調查數據顯示，中西部一些地區土地利用粗放、效率不高，建設用地供需矛盾突出，區域內占補平衡落實(shí)難度大。甘肅省8115萬(wàn)畝耕地中，已有1500萬(wàn)畝不適宜繼續耕種，部分地區耕地后備資源嚴重不足；東南沿海地區的情況也不容樂(lè )觀(guān)。福建省福清市全市一度僅剩15.95萬(wàn)畝園地及39.63萬(wàn)畝灘涂地可開(kāi)發(fā)為耕地，而灘涂地開(kāi)發(fā)又受到海洋規劃制約。
說(shuō)耕地占補平衡難題，難就難在既要數量平衡，更要質(zhì)量相當。一方面是耕地后備資源多位于山區，這些地塊坡度大、連片耕地面積小，可供開(kāi)發(fā)整理的耕地后備資源有限。另一方面是大部分地區的建設占用土地多為城鎮周邊的優(yōu)質(zhì)耕地。新增耕地主要來(lái)自未利用地的開(kāi)發(fā)，多在交通不便、水源缺乏的地區，很難達到先前占用耕地質(zhì)量水平。不少地方由此出現占優(yōu)補劣、占近補遠、占水田補旱地的現象。
保護耕地：
地方不吃虧農民得實(shí)惠
據國土資源部對各省份耕地后備資源和占補平衡的評估顯示，“十三五”期間全國整體可以做到占補平衡，絕大多數省份可以在省域內做到占補平衡。但個(gè)別后備資源嚴重匱乏省份，完全在省域內落實(shí)占補平衡確實(shí)存在困難。對此，《意見(jiàn)》提出探索補充耕地國家統籌制度。耕地后備資源嚴重匱乏的省份如難以滿(mǎn)足占補平衡，可向國務(wù)院申請國家統籌。經(jīng)批準并繳納跨省補充耕地資金后，可在耕地后備資源豐富省份落實(shí)補充耕地任務(wù)。
“探索資源匱乏省份補充耕地國家統籌，是實(shí)事求是解決資源匱乏省份落實(shí)補充耕地實(shí)際困難的應對之策，不是對耕地占補平衡制度松綁，也不是放松管理要求�！眹临Y源部副部長(cháng)曹衛星說(shuō)，在實(shí)施補充耕地國家統籌過(guò)程中，要嚴格限定統籌范圍，嚴控統籌規模。同時(shí)要發(fā)揮利益杠桿調節作用。通過(guò)收繳國家統籌補充耕地費用，在承擔補充耕地任務(wù)的省份集中投入資金，統籌用于補充耕地和改善農業(yè)生產(chǎn)條件。
據介紹，今后有關(guān)部門(mén)將整合相關(guān)資金建立耕地保護獎補機制，對承擔耕地保護任務(wù)的農村集體經(jīng)濟組織和農民實(shí)行獎補。同時(shí)，規范市縣間跨地區補充耕地的利益調節，真正讓保護耕地的地方“不吃虧”，讓保護耕地的集體和農民“得實(shí)惠”。
耕地保護要充分發(fā)揮經(jīng)濟杠桿的作用。專(zhuān)家認為，實(shí)行跨地區補充耕地利益調節，加強對耕地保護責任主體的補償激勵，對建設用地緊張的大城市而言，是用資金換土地的好辦法；對用地相對充裕的貧困地區來(lái)說(shuō)，可以讓土地產(chǎn)生更大效益，換取急需的發(fā)展資金。目前，全國有近三分之一的省份已探索試行該機制，產(chǎn)生了200多億元的經(jīng)濟效益。
嚴保嚴管：
構建耕地保護責任制
耕地保護關(guān)系國計民生，必須激勵、約束并舉。專(zhuān)家認為，既要采取行政和法律手段嚴管?chē)揽�、節約優(yōu)先，也要建設高標準基本農田和提升耕地質(zhì)量，注重長(cháng)遠。
首先要通過(guò)行政的辦法，強化地方政府的耕地保護責任。嚴保嚴管，層層落實(shí)。如何嚴保嚴管？《意見(jiàn)》提出“兩個(gè)絕不能”，即已經(jīng)確定的耕地紅線(xiàn)絕不能突破，已經(jīng)劃定的城市周邊永久基本農田絕不能隨便占用。這就要求加強對地方政府履行耕地保護責任的檢查考核，把結果納入領(lǐng)導干部實(shí)績(jì)考核。強化地方政府保護耕地的主體責任和有關(guān)部門(mén)的監管責任，構建耕地保護共同責任機制。
去年以來(lái)，國土資源部、農業(yè)部組織開(kāi)展永久基本農田劃定工作。目前，全域永久基本農田劃定工作初步完成，“十三五”規劃確定的15.46億畝永久基本農田保護任務(wù)已全部落實(shí)到地塊。
同時(shí)，對耕地的建設性保護也迫在眉睫�！敖ㄔO性保護指通過(guò)工程措施改善耕地質(zhì)量�！敝醒朕r辦副主任韓俊介紹，近年來(lái)，國家大力推進(jìn)土地整治與高標準農田建設，有效彌補了耕地產(chǎn)能損失。僅高標準農田建設一項，“十二五”期間，全國累計投入資金5900多億元，建成高標準農田4.03億畝，補充耕地2700多萬(wàn)畝，整治后的耕地糧食產(chǎn)能普遍提高10%至20%�！笆濉睍r(shí)期，要確保建設高標準農田4億畝，力爭建成6億畝。
建設性保護耕地，既要少占，也要補足�！耙獪p少新增建設占用耕地，也要提升現有耕地質(zhì)量�！鞭r業(yè)部副部長(cháng)余欣榮表示，將通過(guò)占用耕地耕作層剝離再利用、改造中低產(chǎn)田、新增耕地后期培肥改良等措施來(lái)加強耕地質(zhì)量保護。擴大耕地輪作休耕試點(diǎn)，明確禁止開(kāi)墾的區域，推進(jìn)耕地休養生息。（經(jīng)濟日報·中國經(jīng)濟網(wǎng)記者 喬金亮）
