城市是各類(lèi)要素資源和經(jīng)濟社會(huì )活動(dòng)最集中的地方，是現代化建設的重要載體。2025年中央經(jīng)濟工作會(huì )議強調，“堅持內需主導”“高質(zhì)量推進(jìn)城市更新”。我國經(jīng)濟正處在轉變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結構、轉換增長(cháng)動(dòng)力的攻關(guān)期，城市發(fā)展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質(zhì)增效為主的階段。通過(guò)推動(dòng)城市結構優(yōu)化、動(dòng)能轉換、品質(zhì)提升、綠色轉型、文脈賡續、治理增效，將顯著(zhù)提升城市發(fā)展能級和宜居宜業(yè)水平，更好滿(mǎn)足人民群眾的高品質(zhì)生活需求、帶動(dòng)有效投資增長(cháng)，為提振內需提供強勁動(dòng)能。
把握新趨勢新特點(diǎn)
隨著(zhù)新型城鎮化深入推進(jìn)，城市更新的重要作用更加凸顯。從城鎮化發(fā)展規律、人口結構變化、技術(shù)升級趨勢等方面入手，深刻把握城市發(fā)展的新趨勢新特點(diǎn)，能夠更好把脈居民消費升級需求、優(yōu)化投資布局和服務(wù)供給，進(jìn)一步做好城市更新工作，為擴內需提供更為廣闊的空間。
當前，城鎮化正在從快速增長(cháng)期轉向穩定發(fā)展期，“攤大餅”式大規模擴張需求減弱，城市建設不再追求拉大框架的增量拓展，而是追求精細高效的存量提質(zhì)。目前，我國19個(gè)城市群承載了全國75%的人口，貢獻了85%左右的國內生產(chǎn)總值。隨著(zhù)城鎮化率繼續提高，越來(lái)越多的人口向城市群和都市圈集聚，其規模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟效應更加凸顯，大規模存量更新和補齊短板弱項蘊藏著(zhù)很大的需求潛力。據測算，我國城鎮化率每提高1個(gè)百分點(diǎn)，每年能拉動(dòng)萬(wàn)億元規模的新增投資需求、新增2000多億元消費需求。此外，人口流動(dòng)趨勢仍將持續較長(cháng)時(shí)間，新落戶(hù)農民工、新畢業(yè)大學(xué)生等“新市民”剛性住房需求將持續釋放，這就需要根據人口流動(dòng)變化調整城市空間布局，提升城市內部空間集約化水平，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和城市精細化治理。
順應人口結構變化趨勢，人民群眾的消費需求更趨多樣化、品質(zhì)化，對城市人居環(huán)境、基礎設施、公共服務(wù)等多方面的優(yōu)化配置亦提出了新要求，這也意味著(zhù)城市承載經(jīng)濟發(fā)展和服務(wù)民生的功能需要更加多樣和更具適應性。一方面，“一老一小”服務(wù)需求激增，要求擴大養老托幼、社區照護等相關(guān)公共服務(wù)設施供給；另一方面，青年群體對職住平衡、社交互動(dòng)和生活體驗也提出個(gè)性化、多樣化訴求。這些都迫切要求圍繞人的全生命周期需求增加城市優(yōu)質(zhì)供給，加大市政設施的適老化、適幼化改造，提供更加舒適的居住條件和安全便捷的生活環(huán)境，滿(mǎn)足人口結構變化帶來(lái)的差異化升級需求。
隨著(zhù)新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展，5G、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)廣泛應用，科技、產(chǎn)業(yè)與空間深度融合趨勢愈發(fā)明顯。推進(jìn)城市數字化轉型、智慧化發(fā)展，成為面向未來(lái)構筑城市競爭新優(yōu)勢的關(guān)鍵之舉。利用數字技術(shù)賦能城市更新，既涉及“硬設施”改造，加強智能化綜合性數字信息基礎設施建設，也涉及提升“軟服務(wù)”質(zhì)量，增強各類(lèi)公共服務(wù)的便捷性和精準性，由此實(shí)現新技術(shù)與城市發(fā)展各領(lǐng)域深度融合，能夠催生出更多創(chuàng )新業(yè)態(tài)與模式，從而更好滿(mǎn)足人民群眾不斷升級的消費需求。
激發(fā)投資消費潛能
城市更新并非只是物理空間改造，更重要的是對城市功能、產(chǎn)業(yè)和文化的系統性重構，實(shí)現城市向新向優(yōu)集約發(fā)展。通過(guò)盤(pán)活低效資源、重構功能空間和增強人文底蘊，以高質(zhì)量供給激活新需求，讓城市成為釋放投資與消費雙重潛力的重要載體。
通過(guò)資源整合和空間重構，有力促進(jìn)投資和消費。城市人口、資源、經(jīng)濟活動(dòng)高度密集，城市發(fā)展轉向存量提質(zhì)增效，以盤(pán)活存量資源帶動(dòng)增量，能夠激發(fā)城市投資活力和提振居民消費。目前城鎮范圍積累了約350億平方米的住房存量，按照2%的房屋折舊率估算，每年會(huì )創(chuàng )造出約7億平方米的更新替代需求。此外，加大對城市老舊小區、街區、廠(chǎng)房、管網(wǎng)等改造升級，開(kāi)展新型城市基礎設施建設，將為養老托幼、科技研發(fā)、文化創(chuàng )意、休閑娛樂(lè )等業(yè)態(tài)發(fā)展提供空間載體，創(chuàng )造更多新就業(yè)崗位，進(jìn)而促進(jìn)居民就業(yè)增收，拉動(dòng)消費增長(cháng)，帶動(dòng)區域經(jīng)濟發(fā)展。
通過(guò)產(chǎn)業(yè)創(chuàng )新和業(yè)態(tài)融合，更好滿(mǎn)足多元需求。產(chǎn)業(yè)與城市的功能融合深刻影響著(zhù)城市發(fā)展的運行模式。產(chǎn)業(yè)空間集研發(fā)、辦公、居住、商業(yè)、休閑等于一體，與城市功能高度融合；城市空間也不僅是生活消費場(chǎng)所，而且也承載著(zhù)數字創(chuàng )新、科技孵化等產(chǎn)業(yè)功能。城市發(fā)展要從要素驅動(dòng)轉向創(chuàng )新驅動(dòng)，加大產(chǎn)業(yè)創(chuàng )新和業(yè)態(tài)融合投資力度，推動(dòng)城市產(chǎn)業(yè)形態(tài)重塑和再造，增強供給體系對群眾多元需求的適配度，為消費者提供更多優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)選擇，從而形成以產(chǎn)促城、以城興產(chǎn)、產(chǎn)城融合的發(fā)展態(tài)勢，進(jìn)一步提升城市發(fā)展質(zhì)量、產(chǎn)業(yè)發(fā)展效能和人居生活質(zhì)量。
通過(guò)文化保護與傳承，激發(fā)人文經(jīng)濟新活力。歷史文化是城市的靈魂。為城市更新注入文化內涵，不僅讓城市更具有“含文量”和“煙火氣”，也有助于提升精神文化產(chǎn)品供給質(zhì)量，挖掘文化消費潛力，更好滿(mǎn)足人民群眾多樣化、多層次的精神文化需求。在城市更新中注重保護好歷史文化遺產(chǎn)，加大對非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護的投入力度，將歷史文化街區等統籌納入城市空間布局，以“繡花”“織補”等方式進(jìn)行微改造，做到歷史保護傳承與活力再生的有機統一，可為文化創(chuàng )意產(chǎn)業(yè)、數字服務(wù)業(yè)態(tài)、文旅消費模式發(fā)展打開(kāi)新空間。
找準重點(diǎn)破解難題
當前，一些城市發(fā)展面臨著(zhù)規劃調整滯后、老舊設施更新效率不高、資金來(lái)源不足等難點(diǎn)問(wèn)題，倘若不能有效解決這些瓶頸制約，城市的發(fā)展活力、擴內需潛力就難以釋放。堅持城市內涵式發(fā)展，必須找準著(zhù)力點(diǎn)，破解城市規劃、資金、運營(yíng)等方面存在的問(wèn)題，建立可持續的城市發(fā)展模式，高質(zhì)量推進(jìn)城市更新。
聚焦提質(zhì)投資于物。在總體保持適度超前但不過(guò)度超前基礎上推動(dòng)基礎設施由規模增長(cháng)轉向高質(zhì)量發(fā)展，著(zhù)重擴大市政基礎設施更新改造投入。穩步推進(jìn)城中村和危舊房改造，持續開(kāi)展城鎮老舊小區改造，建設安全、舒適、綠色、智慧的“好房子”，推動(dòng)居住品質(zhì)升級。加快補齊市政設施安全韌性短板，推進(jìn)城市燃氣、供水、排水、供熱等老舊管網(wǎng)更新和綠色低碳改造，推動(dòng)城市地下綜合管廊建設改造，構建覆蓋生產(chǎn)、工作、生活全域的城市場(chǎng)景供給體系，切實(shí)抓好城市“里子”工程建設，打造安全可靠的韌性城市。
加大力度投資于人。城市更新既要求投資于物，同時(shí)也需要投資于人。要健全覆蓋全人群、全生命周期的人口服務(wù)體系，引導更多資金投資惠民生工程，提高民生類(lèi)項目政府投資比重，擴大健康、教育、技能培訓等服務(wù)供給，尤其是增加對“一老一小”服務(wù)設施適老化、適幼化改造投資，加大對保障性住房、社區醫院、居家養老、托幼教育等民生領(lǐng)域的投入。逐步提高城鄉居民基礎養老金標準，健全與常住人口相匹配的公共資源配置機制，建立技能提升與薪酬水平相匹配的聯(lián)動(dòng)機制。完善消費配套設施，優(yōu)化城市商業(yè)、文化和旅游服務(wù)布局，加強餐飲、娛樂(lè )、出行等方面的智慧服務(wù)配套，強化優(yōu)質(zhì)醫療衛生資源配置，建設舒適便利的宜居城市。
增強項目資金要素保障。城市更新周期長(cháng)、涉及金額大。為此，既要發(fā)揮政府投資帶動(dòng)作用，建立可持續的城市建設運營(yíng)投融資體系，對涉及基本民生保障的項目，要加大中央財政專(zhuān)項轉移支付支持力度，增強項目資金要素協(xié)同保障力度；又要拓寬社會(huì )資本參與渠道，鼓勵引導經(jīng)營(yíng)主體參與城市更新，更好發(fā)揮基礎設施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）盤(pán)活存量資產(chǎn)、促進(jìn)投資良性循環(huán)的作用，通過(guò)總體打包、區域統籌、肥瘦搭配等形式促進(jìn)區域、民生、產(chǎn)業(yè)統籌更新，提高項目資金使用效益。
持續提升城市軟實(shí)力。推進(jìn)城市更新的過(guò)程是完善城市治理的過(guò)程。要堅持以城市居民需求為導向，加強系統治理和基層治理，完善群眾訴求響應閉環(huán)，著(zhù)力解決好群眾身邊的急難愁盼問(wèn)題。運用科技手段精準查找問(wèn)題和明確治理重點(diǎn)，推動(dòng)治理效能的系統性提升。推進(jìn)城市更新的過(guò)程也是文化鑄魂的過(guò)程。要保護好城市的歷史文化遺產(chǎn)，完善博物館、城市書(shū)房、文化驛站等設施，開(kāi)展“書(shū)香中國”等文化活動(dòng)，擴大高品質(zhì)公共文化服務(wù)供給，探索開(kāi)放包容的城市更新模式。弘揚社會(huì )主義核心價(jià)值觀(guān)，著(zhù)力提高市民文明素質(zhì)，推動(dòng)形成與現代化人民城市相適應的思想觀(guān)念、文明風(fēng)尚和行為規范，為城市高質(zhì)量發(fā)展提供精神動(dòng)力。
（本文來(lái)源：經(jīng)濟日報 作者：劉向東 作者系中國國際經(jīng)濟交流中心科研信息部副部長(cháng)、研究員）