招商引資，一直以來(lái)是地方政府發(fā)展經(jīng)濟的關(guān)鍵抓手，過(guò)去數十年對推動(dòng)我國經(jīng)濟高速增長(cháng)發(fā)揮了重要作用。然而，隨著(zhù)各地招商比拼之勢愈演愈烈，各種違規“小政策”“土政策”鑿出一個(gè)個(gè)“稅收洼地”，不但加重了地方財政負擔，也加劇了不公平競爭，割裂了全國統一大市場(chǎng)，給產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展埋下隱憂(yōu)。
習近平總書(shū)記在《縱深推進(jìn)全國統一大市場(chǎng)建設》一文中明確提出，要“著(zhù)力整治地方招商引資亂象”“統一政府行為尺度”，要求地方在推動(dòng)經(jīng)濟發(fā)展特別是招商引資時(shí)，哪些能干哪些不能干有明確規矩，不能各行其是。
“內卷式”招商必將走向盡頭。不過(guò)，徹底擺脫路徑依賴(lài)、重塑招商邏輯，仍有一段長(cháng)路要走。
“補貼競賽”退場(chǎng)
“零和博弈”仍在
土地讓利、稅收返還、獎勵補貼，是傳統的招商引資“三板斧”?！把词健闭猩檀笮衅涞?，看似為地方引入大量企業(yè)，實(shí)則不少都“水土不服”、后勁不足。超出地方承受能力的巨額投入，已偏離了招商初衷。
2024年8月，《公平競爭審查條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）正式施行，明令禁止“給予特定經(jīng)營(yíng)者稅收優(yōu)惠”以及“選擇性、差異化的財政獎勵或者補貼”。這被視作一道分水嶺，宣告了上述招商引資方式在法律層面的終結。
經(jīng)濟日報記者調查發(fā)現，《條例》實(shí)施一年多來(lái)，明面上的“補貼競賽”退場(chǎng)了，但仍有地方變換手段，行“內卷式”招商之實(shí)。
“現在出現不少變通辦法，有的不直接給企業(yè)土地讓利，而是適當降低工業(yè)用地基準價(jià)；有的不直接給企業(yè)獎補，而是通過(guò)平臺公司建廠(chǎng)房，為企業(yè)減免租金或延長(cháng)裝修期，或是給企業(yè)高管個(gè)人補貼等?！币晃辉谥胁渴》葚撠熌硡^縣招商工作的干部告訴記者，“與以前相比，大家現在更加謹慎，只有遇到優(yōu)質(zhì)企業(yè)才會(huì )給出這些政策?！?/p>
有的地方把招商變“搶商”，令企業(yè)不勝其擾。
比如“總部經(jīng)濟”，因其具有人才、資金等多重集聚效應，一度受到熱捧。正常情況下，企業(yè)總部設在哪里、遷往何處、在哪里設立分支機構，應主要基于市場(chǎng)分析和商業(yè)考量。然而，“遇到跨地市開(kāi)展的工程項目，沿線(xiàn)各地政府大多希望企業(yè)在當地注冊分公司，以方便報稅?！币晃粬|部省份二線(xiàn)城市的招商干部告訴記者，當地為了打造中央商務(wù)區（CBD），只顧吸引大型企業(yè)將總部遷入，而不管企業(yè)是否在當地開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，傷害了企業(yè)實(shí)際經(jīng)營(yíng)所在地的稅源?！疤貏e是一些重資產(chǎn)企業(yè)，在當地不具備生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件，這樣的搬遷是否有意義？”該干部表示，這無(wú)疑增加了企業(yè)的交易成本，經(jīng)濟蛋糕沒(méi)有做大，仍是“零和博弈”。
有的地方招商盲目求規模、逐熱點(diǎn)，造成重復建設。
一位能源領(lǐng)域專(zhuān)家告訴記者，某風(fēng)電設備制造企業(yè)原本只想在擁有風(fēng)能資源的縣市建造風(fēng)電場(chǎng)，但為了順利獲取資源要素，不得不在當地鋪設從生產(chǎn)到制造的整條產(chǎn)業(yè)鏈?！皩Φ胤絹?lái)說(shuō)，一家風(fēng)電場(chǎng)帶來(lái)的稅收有限，但若頻繁因為建一個(gè)場(chǎng)而搭建完整產(chǎn)業(yè)鏈，容易造成熱門(mén)產(chǎn)業(yè)扎堆。并非每個(gè)地方都有能力發(fā)展當下熱門(mén)的產(chǎn)業(yè)?！痹搶?zhuān)家表示。
有的企業(yè)患上“補貼依賴(lài)癥”，甚至挖地方墻腳。
比如，一家汽車(chē)機器視覺(jué)領(lǐng)域企業(yè)多年來(lái)依賴(lài)政府補貼“輸血”。2022年至2024年，該公司實(shí)現凈利潤約1.47億元，而同期獲得的稅收優(yōu)惠和政府補助就高達上億元。2025年，隨著(zhù)補助減少，這樣的“紙面富貴”將難以持續。
在各地招商爭奪過(guò)程中，有的企業(yè)出現坐地起價(jià)行為，有的“候鳥(niǎo)型”企業(yè)在拿到政府補貼后不久就遷走，甚至有企業(yè)弄虛作假、騙取補貼。凡此種種，皆是地方“補貼競賽”帶來(lái)的惡果，仍需時(shí)日逐漸消化。
多重壓力驅使
考核尚待優(yōu)化
種種招商引資亂象，阻礙了資源要素自由流動(dòng)，顯示出一些地方較為淡薄的公平競爭意識。分析背后的原因，除了地方政府治理能力仍有欠缺，政績(jì)考核的壓力、財政緊張的焦慮、資源競爭的本能，以及區域發(fā)展差異等客觀(guān)問(wèn)題，同樣不容忽視。
招商引資不僅僅是地區間的發(fā)展比拼。在北京大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)部主任周黎安看來(lái)，這也是一場(chǎng)“政績(jì)錦標賽”。
周黎安認為，在這場(chǎng)競賽中，官員的政績(jì)考核與企業(yè)的市場(chǎng)競爭緊密關(guān)聯(lián)。一方面，政府政績(jì)的重要依托是當地企業(yè)的數量與業(yè)績(jì)；另一方面，企業(yè)角逐市場(chǎng)也離不開(kāi)地方政府的賦能與服務(wù)，二者互為支撐。加之近幾年土地出讓收入下滑明顯，各地更加倚重招商引資，以此增加稅收。
在政績(jì)與稅收的雙重驅動(dòng)下，地方政府的招商壓力可想而知。一位長(cháng)三角地區從事外資招商的干部坦言：“公布經(jīng)濟數據，對地方而言就是一種排名?！庇械牡胤健耙话咽帧庇H自為企業(yè)家講解政策，有的則給招商干部下達任務(wù)，每年必須前往京、滬等地拜訪(fǎng)企業(yè)，甚至衍生出專(zhuān)門(mén)機構對接這類(lèi)需求。
壓力之下，一些問(wèn)題隨之暴露。
——個(gè)別地方招商觀(guān)念沒(méi)有跟上全國統一大市場(chǎng)建設要求。
北京頂輝企業(yè)管理有限公司為多地政府提供產(chǎn)業(yè)孵化等服務(wù)，公司總經(jīng)理汪洋觀(guān)察到，經(jīng)濟發(fā)展水平越高的地區，招商引資行為往往越規范，越貼合產(chǎn)業(yè)實(shí)際需求?！皞€(gè)別經(jīng)濟欠發(fā)達地區的招商引資觀(guān)念還停留在傳統的地產(chǎn)思維模式，創(chuàng )新能力有限，容易出現‘撿到籃子里都是菜’的項目沖動(dòng)?！蓖粞髮τ浾哒f(shuō)。
區位條件欠佳、工業(yè)基礎薄弱、缺乏發(fā)達城市帶動(dòng)，常被認為是經(jīng)濟欠發(fā)達地區招商引資困難的原因。而在武漢大學(xué)法學(xué)院教授孫晉看來(lái)，“優(yōu)化資源配置必然導致一些地方流出資源，但是小地方也可以有小地方的優(yōu)勢。區域協(xié)調發(fā)展不是讓各地‘齊步走’，而是要正視差異，找到自身的獨特稟賦”。
進(jìn)一步看，“如果各地招商不能保持統一的公平競爭標準，可能引發(fā)‘劇場(chǎng)效應’，令更多地方被迫加入‘內卷’?！鼻笆鲩L(cháng)三角地區從事外資招商的干部表示，為此有必要在《條例》的基礎上出臺更加具體的招商引資行為清單。
——干部考核體系優(yōu)化沒(méi)有跟上政策調整步伐。
“考什么”決定了“干什么”。讓地方政府公平參與招商競爭、挖掘自身優(yōu)勢，需要輔以相應的考核。多位招商干部告訴記者，目前考核指標仍以經(jīng)濟增長(cháng)值為主，缺乏差異化。一些“群發(fā)”給地方的指標任務(wù)耗費了干部大量精力，讓他們難以集中力量鍛造招商“長(cháng)板”。
盡管已有地方將考核重點(diǎn)放在增量指標上，還有的在考核體系中納入主導產(chǎn)業(yè)集聚度、營(yíng)商環(huán)境等指標，但對招商公平性的考核仍然欠缺?！皟?yōu)化考核將極大緩解地方政府的焦慮，同時(shí)倒逼地方走出招商引資新路?！睂O晉說(shuō)。
告別野蠻生長(cháng)
比拼精細服務(wù)
去年以來(lái)，多通來(lái)自地方官員的電話(huà)，讓從事20多年競爭政策研究的孫晉感受到了地方招商的變化?！啊稐l例》公布后，時(shí)常有地方官員向我咨詢(xún)某項政策是否違反制度。這在以前并不常見(jiàn)?！睂O晉告訴記者。
野蠻生長(cháng)的時(shí)代已經(jīng)過(guò)去，如今的招商引資比拼的是精細化服務(wù)，這是不少招商干部共同的感受。當簡(jiǎn)單、粗放的招商手段不再適應高質(zhì)量發(fā)展要求，擺在地方政府面前的是一道新課題：不拼優(yōu)惠拼服務(wù)，該怎么拼？
招商之變首先是思維之變。破除“內卷”，要求地方政府從根本上轉變思維，站在企業(yè)視角看招商、站在公平視角看競爭、站在共贏(yíng)視角謀發(fā)展。
第一，重新審視企業(yè)真正看重什么。
那些僅為補貼而來(lái)的企業(yè)，政策一變動(dòng)，多半會(huì )離開(kāi)。前述東部省份二線(xiàn)城市的招商干部告訴記者：“一家企業(yè)能夠在一個(gè)地方長(cháng)遠發(fā)展，說(shuō)到底，要與當地產(chǎn)業(yè)相匹配?！?/p>
企業(yè)落戶(hù)一地，往往有多方面考慮，不同類(lèi)型、規模的企業(yè)側重點(diǎn)各有不同。比如，“工業(yè)企業(yè)重視產(chǎn)業(yè)配套，服務(wù)業(yè)企業(yè)重視人才招引，也有企業(yè)重視綜合保障、營(yíng)商環(huán)境?！焙贾菔杏嗪紖^一位招商干部總結道。這對地方政府配套設施服務(wù)提出了更加全面的要求。
“僅僅‘無(wú)事不擾’已經(jīng)不夠，地方政府還需不斷完善軟、硬件配套設施，包括住房、教育、醫療、用水、用電、用工等，用一流的營(yíng)商環(huán)境為企業(yè)添磚加瓦?！痹摳刹勘硎?。
一段時(shí)間以來(lái)，各地紛紛為招商“工具箱”補充更科學(xué)的工具，鏈式招商、場(chǎng)景招商、以商招商成為新戰場(chǎng)。還有地方針對中小企業(yè)推出公共技術(shù)服務(wù)平臺，將政府“有形之手”更多聚焦在企業(yè)共性問(wèn)題上。
第二，立足公平競爭出臺招商政策。
招商政策并非中國獨有。比如，在美國，各州政府也會(huì )針對不同產(chǎn)業(yè)、企業(yè)出臺扶持政策。2018年，多個(gè)州政府為了吸引電商巨頭亞馬遜公司新總部落戶(hù)，承諾提供高達數億乃至10多億美元的稅收優(yōu)惠和補貼，從而陷入一種過(guò)度競爭的狀態(tài)。這啟示我們，政府出臺招商政策要謹慎，“看得見(jiàn)的手”不能傷害“看不見(jiàn)的手”。
“謹慎出臺政策，不是要‘一刀切’砍掉，而是要‘舊瓶裝新酒’，在政策中植入公平競爭的基因?！睂O晉告訴記者，制度、法治建設都要跟上，可以通過(guò)建立獨立審查機構、完善公平競爭審查程序、擴大審查范圍等方式，評估政策合規性，健全公平競爭審查制度法律體系，更好規范政府招商引資行為。
第三，謀求地方之間合作共贏(yíng)。
產(chǎn)業(yè)轉移、對口合作，為多地聯(lián)合招商打開(kāi)新空間。今年6月份，在上海市松江區與安徽省六安市共建的六松現代產(chǎn)業(yè)園內，首個(gè)實(shí)施“財稅分成、統計分算”跨區域利益共享機制的工業(yè)項目正式投產(chǎn)。未來(lái)5年，類(lèi)似這樣由松江推薦到六安落戶(hù)的企業(yè)，產(chǎn)生的稅收和統計數據將由兩地按照4：6的比例共享。
這不是簡(jiǎn)單的產(chǎn)業(yè)轉移，而是多地共享經(jīng)濟成果的創(chuàng )新實(shí)踐。從“對口幫扶”到“利益共享”，這條跨區域協(xié)同發(fā)展新路，應向更多地方鋪展。
國外也有類(lèi)似經(jīng)驗。周黎安說(shuō)，比如，在以色列，中央政府會(huì )協(xié)調多個(gè)競爭外資的地方政府，讓外資定位在幾個(gè)城市交界的工業(yè)園區，實(shí)現收益共享。
破解“內卷式”招商是一個(gè)長(cháng)期過(guò)程，需要多方發(fā)力。招商模式的變革，也離不開(kāi)系列改革的深化推進(jìn)。比如，優(yōu)化干部考核體系，實(shí)現差異化考核；改革財稅機制，幫助地方形成新的穩定稅源等。
轉型期注定是陣痛期。但從長(cháng)遠看，這正是建設全國統一大市場(chǎng)的必經(jīng)之路。
（本文來(lái)源：經(jīng)濟日報 作者：經(jīng)濟日報調研組 執筆:原 洋）