中國政法大學(xué)教授 趙旭東

　　為深入貫徹落實(shí)黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會(huì )精神，深化“放管服”改革，保護市場(chǎng)主體合法權益、促進(jìn)創(chuàng )業(yè)創(chuàng )新、維護市場(chǎng)秩序，國務(wù)院近日出臺了《中華人民共和國市場(chǎng)主體登記管理條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），自2022年3月1日起施行。這是我國商事立法回應新時(shí)期市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展實(shí)施的重大舉措，是營(yíng)商法治環(huán)境建設取得的又一重要成果，將對我國商事制度改革深入發(fā)展和我國商事法律制度不斷完善產(chǎn)生積極而深遠的影響。

　　一、《條例》制定的問(wèn)題意識

　　改革開(kāi)放四十多年來(lái)，我國陸續制定出臺了《公司法》《合伙企業(yè)法》《個(gè)體工商戶(hù)條例》等市場(chǎng)主體法律法規，和《企業(yè)法人登記管理條例》《公司登記管理條例》《合伙企業(yè)登記管理辦法》等市場(chǎng)主體登記行政法規。這些法律法規對提高經(jīng)濟發(fā)展水平、促進(jìn)就業(yè)創(chuàng )業(yè)、保障經(jīng)濟社會(huì )平穩運行等起到了重要作用。然而，伴隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )的快速發(fā)展，這些法律法規逐漸顯現出內容和體系上不協(xié)調，難以適應當下經(jīng)濟社會(huì )運行情況，具體而言：

　　一是市場(chǎng)主體登記立法體系雜亂，登記程序和標準不統一。我國原有的市場(chǎng)主體登記法律法規中，既有一般性的登記法規，也有專(zhuān)項的登記法規；既有以條例形式存在的行政法規，也有以管理辦法形式存在的部門(mén)規章。這些法律法規之間內容上存在嚴重的重疊，阻礙了市場(chǎng)主體登記管理制度推動(dòng)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展、促進(jìn)創(chuàng )業(yè)創(chuàng )新等重要制度功能的發(fā)揮。立法體系的雜亂同時(shí)也造成了登記程序和標準的不統一，導致不同市場(chǎng)主體被差別對待，影響市場(chǎng)準入公平，嚴重損害了市場(chǎng)主體履行登記義務(wù)的積極性，也降低了登記工作的效率。

　　二是登記機關(guān)審查義務(wù)不明確、責任邊界不清晰。既有市場(chǎng)主體登記法律法規沒(méi)有對登記機關(guān)的審查義務(wù)進(jìn)行明確，這使得登記機關(guān)和登記申請人在登記過(guò)程中的權利義務(wù)不清晰，對登記材料真實(shí)性的責任不明。實(shí)踐中，不少登記機關(guān)為降低自身承擔法律責任的風(fēng)險，對登記材料進(jìn)行過(guò)于嚴苛的審查，不當提高了當事人申請登記的成本，不利于市場(chǎng)主體登記活動(dòng)正常開(kāi)展。

　　三是市場(chǎng)主體登記管理成本高、執法力量不足。截至2020年末，我國市場(chǎng)主體總數達到1.4億戶(hù)，按總人口14億人計算，這意味著(zhù)每10人就擁有一家市場(chǎng)主體。不難想象，對1.4億戶(hù)市場(chǎng)主體開(kāi)展無(wú)差別的監督管理必定要耗費大量的行政資源，但如若不監管，就容易出現“劣幣驅逐良幣”現象，有損市場(chǎng)正常經(jīng)營(yíng)秩序。因此，如何設計一套行之有效的行政監管制度，對市場(chǎng)主體開(kāi)展有差別的監管，以市場(chǎng)機制增強市場(chǎng)主體的責任意識、自我約束意識，減輕行政監管的負擔，是亟待解決的難題之一。

　　四是市場(chǎng)退出機制不暢、制度成本高。市場(chǎng)經(jīng)濟的規律是優(yōu)勝劣汰。商事制度改革以來(lái)，我國市場(chǎng)主體數量激增，大量市場(chǎng)主體將會(huì )因為市場(chǎng)競爭被淘汰而需要退出市場(chǎng)，而現行的市場(chǎng)退出制度較為繁瑣。以公司為例，按照現行公司法，一個(gè)公司完成注銷(xiāo)登記通常需要經(jīng)歷十個(gè)左右環(huán)節，歷時(shí)半年。實(shí)證數據表明，我國中小企業(yè)的平均壽命約為3年。如果說(shuō)對于存在債權債務(wù)關(guān)系的企業(yè)，一般清算程序是保護債權人的必要制度安排，那么對于不存在或者已經(jīng)清理了債權債務(wù)關(guān)系的企業(yè)，上述繁瑣的注銷(xiāo)程序顯然是不必要的，徒增社會(huì )運行成本。

　　二、《條例》出臺的重大意義

　　基于上述問(wèn)題意識，國務(wù)院制定出臺了《條例》，有機地整合了已經(jīng)出臺的市場(chǎng)主體登記管理行政法規，將近年來(lái)商事制度改革中行之有效的做法上升為制度規范，進(jìn)一步完善了市場(chǎng)主體登記管理制度，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，對促進(jìn)社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展具有重大意義。

　　第一，《條例》有力地促進(jìn)社會(huì )投資、大眾創(chuàng )業(yè)和勞動(dòng)就業(yè)，推動(dòng)更多公司企業(yè)等市場(chǎng)主體的設立和發(fā)展，壯大市場(chǎng)主體的實(shí)力和規模，為市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展注入強勁動(dòng)能。首先，《條例》對市場(chǎng)主體登記采取準則主義，凡是符合法定形式的登記申請，登記機關(guān)“應登盡登”，鼓勵市場(chǎng)主體設立，促進(jìn)社會(huì )投資。其次，《條例》精簡(jiǎn)了申請材料和登記環(huán)節，明確電子簽名、電子營(yíng)業(yè)執照的法律效力，推動(dòng)實(shí)現登記全程線(xiàn)上辦理，便利市場(chǎng)主體設立，鼓勵大眾創(chuàng )業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng )新。其三，《條例》將“多證合一”“證照分離”“一照多址”等成熟的改革舉措法律化，進(jìn)一步降低和放寬準入門(mén)檻，助力創(chuàng )業(yè)就業(yè)。其四，《條例》創(chuàng )設了歇業(yè)制度，因自然災害、事故災難等造成經(jīng)營(yíng)困難的市場(chǎng)主體，可以申請歇業(yè)，保留市場(chǎng)主體資格，免于登記住所或經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，以此增強市場(chǎng)主體抵御風(fēng)險的能力。

　　第二，《條例》充分肯定并進(jìn)一步擴展和提升了近年來(lái)商事制度改革成果，為商事制度的持續改革和繼續深化提供了制度遵循和保障，為市場(chǎng)主體設立、活動(dòng)、公平競爭和健康發(fā)展提供了公平、高效的行為規則和執法規范。深化商事制度改革、激發(fā)經(jīng)濟發(fā)展活力是黨中央、國務(wù)院作出的重要戰略部署，也是轉變市場(chǎng)職能、激發(fā)市場(chǎng)潛能的重要舉措�！稐l例》以行政法規的形式將登記制度改革中有益成果確定和鞏固下來(lái)，雖然主要聚焦于登記領(lǐng)域，但卻是輻射整個(gè)商事制度的重要制度舉措，是深化整個(gè)商事制度改革的排頭兵和先鋒軍，引領(lǐng)商事制度改革的未來(lái)方向�！稐l例》將“簡(jiǎn)易注銷(xiāo)”上升為法律規范，使得效率和安全兼顧的簡(jiǎn)易退出制度從此有法可依；將“雙隨機、一公開(kāi)”作為一般監管措施，極大地降低了權力尋租空間和監管措施的社會(huì )影響力。同時(shí)，《條例》還規定了信用風(fēng)險分級分類(lèi)監管，根據市場(chǎng)主體信用狀況，采取有針對性的監管措施，實(shí)施“精準監管”，科學(xué)地分配監管資源，提高發(fā)現風(fēng)險、防范風(fēng)險和處置風(fēng)險的能力。不僅如此，《條例》對虛假登記實(shí)施嚴厲的信用懲戒，以信用機制促進(jìn)市場(chǎng)主體誠信經(jīng)營(yíng)。

　　第三，《條例》出臺標志著(zhù)我國營(yíng)商環(huán)境法治化建設取得重要成果和突破，為我國統一、系統、科學(xué)的商事法律制度建立、我國市場(chǎng)經(jīng)濟法律制度的進(jìn)一步完善邁出了重要的一步，也奠定了堅實(shí)的基礎。營(yíng)商環(huán)境最重要的是法治環(huán)境，法治環(huán)境中最重要的是商事法治環(huán)境。完善法治化的營(yíng)商環(huán)境，必須進(jìn)行相應的商事立法，保持商事法律制度與營(yíng)商環(huán)境需求之間的適應和協(xié)調�！稐l例》整合已經(jīng)出臺的市場(chǎng)主體登記管理行政法規，同步廢止《公司登記管理條例》《企業(yè)法人登記管理條例》《合伙企業(yè)登記管理辦法》《農民專(zhuān)業(yè)合作社登記管理條例》《企業(yè)法人法定代表人登記管理規定》，統一了各類(lèi)市場(chǎng)主體的登記程序和登記標準，為保障和維護公平統一的市場(chǎng)準入環(huán)境提供了有力的法治保障。同時(shí)，《條例》也為未來(lái)構建和編纂統一、系統、科學(xué)的商事法律體系和制度提供了有益經(jīng)驗、奠定了堅實(shí)基礎。

　　三、《條例》實(shí)施的未來(lái)展望

　　《條例》出臺并不意味著(zhù)一勞永逸地解決了市場(chǎng)主體登記相關(guān)領(lǐng)域的所有實(shí)踐問(wèn)題。一方面，在未來(lái)《條例》實(shí)施過(guò)程中，還需要制定更具體、更具有操作性的配套規則加以輔助。另一方面，還需要考慮《條例》與相關(guān)法律的銜接適用問(wèn)題，特別是正在修訂中的公司法。此外，作為商事領(lǐng)域的第一部統一立法，《條例》也牽動(dòng)著(zhù)未來(lái)商事立法規劃和《商法通則》制定。

　　首先，《條例》的實(shí)施與具體配套規則的制定�！稐l例》作為行政法規，是對市場(chǎng)主體登記管理制度的框架性規定，在內容上相對比較原則，對于一些更為具體的操作性規定仍需要借助部門(mén)規章、規范性文件等配套規則予以實(shí)施和落地。目前，國家市場(chǎng)監督管理總局已經(jīng)將《中華人民共和國市場(chǎng)主體登記管理條例實(shí)施細則》《企業(yè)名稱(chēng)登記管理實(shí)施辦法》等列入2021年立法規劃。未來(lái)，《條例》將與這些配套規章和相關(guān)規范性文件一道，形成統一、系統、科學(xué)的市場(chǎng)主體登記管理規范體系。

　　其次，公司法的修改和公司登記制度的設計與《條例》的未來(lái)修訂。市場(chǎng)主體登記管理制度中最為重要也最為豐富的是公司登記管理制度。2019年5月，全國人大常委會(huì )法工委啟動(dòng)了公司法全面修改工作。市場(chǎng)主體登記管理制度的發(fā)展和改革與公司法修改有著(zhù)密切的聯(lián)系，公司法的修改必然牽動(dòng)著(zhù)市場(chǎng)主體登記管理制度改革未來(lái)的方向。

　　最后，統一商事立法規劃和《商法通則》制定�！稐l例》為未來(lái)商事立法積累了實(shí)踐經(jīng)驗，也打下了堅實(shí)的基礎，但并不意味著(zhù)商事立法已經(jīng)完成，而是恰恰表明了商事立法的重要性。黨的十八屆四中全會(huì )審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問(wèn)題的決定》指出：“社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟本質(zhì)上是法治經(jīng)濟。使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，必須以保護產(chǎn)權、維護契約、統一市場(chǎng)、平等交換、公平競爭、有效監管為基本導向，完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟法律制度�！鄙谭ㄗ鳛橐幏妒袌�(chǎng)經(jīng)濟的基本法，在社會(huì )主義市場(chǎng)法律體系中發(fā)揮著(zhù)不可替代的作用。在我國目前的法律體系中，與民法相比，商事立法的缺陷還是比較明顯，迄今為止只有各單行商事法，缺少一部規定一般商事法律制度、統領(lǐng)整個(gè)商法領(lǐng)域立法的系統性法律，整個(gè)商事立法處于零散化、碎片化狀態(tài)。一般商事法律制度不同于商事單行法，它是關(guān)于商事主體和商事活動(dòng)的一般法律規定，是適用于所有商事法律領(lǐng)域和所有商事活動(dòng)的共同性法律規則，《條例》的不少內容就屬于一般商事法律制度中商事登記部分的內容。市場(chǎng)經(jīng)濟的發(fā)展，不僅需要調整每個(gè)商事領(lǐng)域商事關(guān)系的法律規則，還需要滿(mǎn)足商事關(guān)系整體調整和各商事領(lǐng)域商事關(guān)系個(gè)別調整的一致與協(xié)調。因此，未來(lái)有必要研究制定《商法通則》，對一般商事法律制度加以規定，統領(lǐng)我國商事立法，并在此基礎上規劃、構建和完善我國統一、系統、科學(xué)的商事立法體系，發(fā)揮商事法治在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化中的積極作用和重要功能。（中國政法大學(xué)教授 趙旭東）